De transformatie van de NAVO-strijdkrachten heroverwegen

Sterk in de lucht: aanvalshelikopters blijken gemakkelijk te kunnen worden aangepast, zodat zij een groot aantal uiteenlopende taken op het gebied van contraterrorisme en opstandbestrijding kunnen vervullen

Al vanaf de eerste Golfoorlog,hebben de Verenigde Staten getracht de strijdkrachten van de NAVOom te vormen tot technologisch zeer geavanceerde, conventionelestrijdkrachten, met zo veel mogelijk interoperabele elementen.Tegelijkertijd heeft de NAVO zich ingezet om extra vermogens voorout-of-areaoperaties en machtsprojectie te ontwikkelen –veel van deze vermogens zijn overigens geënt op een Amerikaansvoorbeeld. De NAVO-Reactiemacht (NRF) is het symbool van ditstreven. Beide inspanningen stoelen op de gedachte dat de NAVO inhet tijdperk na de Koude Oorlog een nieuwe bestaansgrond moet ziente vinden, gebaseerd op nieuwe taken en met de bijbehorende nieuwemilitaire vermogens.

De NAVO heeft al enige vooruitgang geboekt in deze richting, maarveel daarvan is meer cosmetisch dan realistisch te noemen.Instellingenopbouw is niet hetzelfde als transformatie van destrijdmacht. De ministers zijn het dan misschien wel eens overprioriteiten in de hervorming van de strijdmacht en over hetrealiseren van vermogens voor machtsprojectie, maar de meestenationale defensieplannen en -budgetten weerspiegelen een tragevooruitgang, een aanhoudend gebrek aan interoperabiliteit, en hetonvermogen om meer dan een klein deel van de nationale troepengedurende langere tijd, buiten de eigen landsgrenzen te latenopereren. De Europese NAVO-landen geven meer $220 miljard uit aanhun strijdkrachten, en beschikken over ruim 2,2 miljoen militairenin actieve dienst en 2,6 miljoen reservisten. Bijna alledefensieanalisten zijn het er wel over eens, dat deaanschafinspanningen onvoldoende gecoördineerd en interoperabelzijn en niet in de buurt komen van het Amerikaanse niveau quatechnologie en oorlogvoeringvermogen. Meer algemeen gesproken,slechts een klein percentage van de gehele NAVO-mankracht kanbuiten Bondgenootschappelijk gebied worden ingezet en een grootdeel ervan is alleen werkelijk bruikbaar als Europa tegen zichzelften oorlog zou trekken.

Tegelijkertijd is er een feitelijke concurrentie ontstaan tussende Europese Unie en de NAVO. Centraal daarin staat de vraag wie deEuropese defensievermogens zou moeten plannen en beheren, en vooralwie er gaat over de Europese vermogens voor snelle reactie enmachtsprojectie. Verschillende regelingen verdoezelen diemeningsverschillen wel, maar de spanningen in het Bondgenootschapnaar aanleiding van de oorlog in Irak hebben de situatie verergerd.De spanningen tussen Frankrijk en de VS gaan diep, ondanks hetrecente bezoek van president George W. Bush aan Europa dat ten doelhad de sfeer te verbeteren. Belangrijke mensen, bijvoorbeeld deDuitse kanselier Gerhard Schröder, hebben gezegd dat de NAVO: “nietlanger functioneert als de belangrijkste plaats waar detransatlantische partners hun strategieën bespreken encoördineren”. De realiteit schijnt te zijn, dat de NAVO nu eenbondgenootschap is waar lidstaten veel vaker een ad-hoccoalitievormen in reactie op een bepaalde crisis of noodsituatie, dan datzij samen als eenheid optreden.

Voordat men echter begint te treuren over de dood van de NAVO, envoordat men haar inspanningen om zich te transformeren als eenmislukking beschouwt, moet men een aantal factoren in overwegingnemen. In de eerste plaats is het geen verkeerde zaak – en doet menook geen afstand van Europa’s veiligheidsbehoeften – als Europazich in de allereerste plaats richt op Europese integratie enstabiliteit. Eeuw na eeuw van conflicten in het verleden vertellenons hoe belangrijk het is dat Europa dit veranderingsprocesafmaakt. Twee wereldoorlogen hebben bewezen dat het even cruciaalis voor het strategisch belang van Canada en de Verenigde Staten,als dat van Europa. De NAVO heeft geen behoefte aan een nieuwe taakbuiten Europa, waar zij zich achter kan scharen als vervanging voorde Koude Oorlog; zij moet bedenken dat het doel van eentransatlantisch bondgenootschap de transatlantische veiligheid is,en dit is een terrein waarop het Westen bijzonder veel succesheeft.

In de tweede plaats is er helemaal niets nieuws aan, dat deVerenigde Staten zich richten op veiligheidsmissies buiten Europa,of aan het feit dat transatlantische samenwerking is gebaseerd opà la carte strijdkrachtcombinaties en coalities van dewilsbereiden, en niet op allerlei officiële regelingen met de NAVO.De NAVO heeft haar relevantie bewezen in Afghanistan en op deBalkan, maar bijna alle out-of-areaoperaties in de laatste vijftigjaar waaraan zowel Amerikaanse als Europese troepen hebbenmeegedaan, waren ad-hoccombinaties van troepen uit de VerenigdeStaten en een paar Europese staten. Bovendien blijkt uit een studiedie na de Golfoorlog is uitgevoerd door het Center for NavalAnalysis, dat de Verenigde Staten sinds de oprichting van deNAVO en het einde van de Koude Oorlog meer dan 240 keer troepenvoor machtsprojectie buiten het verdragsgebied hebben ingezet, ende lijst van de gevallen waarin dat is gebeurd, liet zien dat bijmeer dan driekwart van de Amerikaanse acties geen enkele Europesemogendheid betrokken is geweest.

Een NAVO waarin Europa zich richt op Europa, en de VS op de restvan de wereld met de mogelijke steun van individuele Europesestaten als zij daartoe de noodzaak zien, is wellicht de enigemanier waarop het Westen kan optreden in de meesteout-of-areacrises. Het NAVO-Bondgenootschap creëert geengemeenschappelijke belangen en percepties. In veel gevallen is eenBondgenootschapbrede consensus een recept voor verlamming en ergaat nooit een significante Bondgenootschapbredestrijdkrachttransformatie komen, omdat een groot aantal – zo nietalle – Europese staten geen duidelijke motivatie heeft om betrokkente raken en de kosten te dragen.

Het feit dat de NAVO het nuttigste is als gemeenschappelijkveiligheidsforum dat een goede dialoog en samenwerking garandeert,wanneer samenwerking wordt gezien als noodzakelijk en betaalbaar,betekent volgens alle redelijke maatstaven nog steeds, dat zij eensucces is. De “specialisatie” van Europa en van de Verenigde Statenweerspiegelt ook de realiteit dat twee van de belangrijksteveiligheidsprioriteiten van de VS buiten Europa liggen: deveiligheid van Korea en de stabiliteit in de Straat van Taiwan. Ditzijn twee gebieden waar voor Europa op zijn best een symbolischerol is weggelegd. Zelfs wat de Golf en Centraal-Azië betreft, ishet Verenigde Koninkrijk op dit moment de enige Europese mogendheiddie een reëel vooruitzicht heeft om daar gedurende langere tijd eenserieuze troepenmacht naar toe te sturen.

In de derde plaats zijn de prioriteiten voorstrijdkrachttransformatie ook nog eens bezig te veranderen. Zelfsde “rijke” landen hebben budgettaire problemen, en kostenbeheersingis voor de Verenigde Staten een even serieus punt als voor Europa,ondanks het enorme Amerikaanse overwicht in de totale militaireuitgaven. De Verenigde Staten hebben ontdekt dat zij veel van deprogramma’s niet meer kunnen betalen, die ze een tijd geledenhoopten uit te voeren in het kader van de “revolutie in militairezaken”. De Amerikaanse luchtmacht heeft een onbetaalbaaraanschaffingsprogramma voor een mix van gevechtsvliegtuigen. DeAmerikaanse marine zit vastgebakken aan de Osprey, het programma omeen beter inzetbaar vliegtuig te ontwikkelen, en staat daardoorvoor grote beperkingen op de kosten voor veel andere gebieden vande strijdkrachtmodernisering. De Amerikaanse landmacht heeft deaanschaf van een nieuwe familie van gevechtssysteemvoertuigen opzijn minst tien jaar moeten uitstellen. En de Amerikaanse marinewordt geconfronteerd met wat bijna iedere expert van binnen en vanbuiten de marine een kolossale kloof noemt, tussen de behoefte aannieuwe scheepsbouw en wat ze werkelijk kan betalen.

De Verenigde Staten hebben te maken met dezelfde realiteit alsieder ander NAVO-lid. Budgetten kunnen niet zo worden ingericht datkan worden voldaan aan de prioriteiten voor destrijdkrachttransformatie; de strijdkrachttransformatie moet zoworden ingericht dat ze past in de budgetten. Nu een conventioneledreiging van een vergelijkbaar grote opponent ontbreekt, is hetbelangrijkste criterium voor strijdkrachttransformatie tegenwoordigde betaalbaarheid.

Een groot deel van de kritiek op het werk dat de NAVO verricht aande transformatie van de strijdkrachten is misschien wel gebaseerdop verkeerde strategische vooronderstellingen en onjuisteprioriteiten.

In de vierde plaats is het maar al teduidelijk, dat de vereisten voor missies ook aan het veranderenzijn. Er bestaan nog steeds belangrijke conventionele dreigingen inAzië en het Midden-Oosten, maar de Verenigde Staten hebben in determs of reference (onderzoekskader) van de nieuweQuadrennial Defense Review (vierjaarlijks defensieverslag)onderkend, dat dergelijke “traditionele dreigingen” slechts eendeel van het probleem vormen. De klemtoon ligt niet meer ophightech conventionele troepen, maar op een “four-waymatrix” waarin onvoorspelbare, ontwrichtende en catastrofaledreigingen even grote prioriteit hebben. De lessen van 9/11,Afghanistan, en Irak – en de kans op het verspreiden van kernwapensdoor Iran en terroristische groeperingen – hebben de VerenigdeStaten gedwongen even veel prioriteit te hechten aan asymmetrischeoorlogvoering, de strijd tegen oproer en rebellie, contraterrorismeen de verdediging van het vaderland. Ze hebben de Verenigde Statenook gedwongen opnieuw na te denken over de noodzaak voorsamenwerking tussen de verschillende agentschappen, over deoprichting van civiele componenten die nationale veiligheidstakenkunnen uitvoeren, en over het belasten van de militaire organisatiemet taken op het gebied van de natieopbouw, vredestichting, enstabiliteitsoperaties.

Het omgaan met onvoorspelbare, ontwrichtende en catastrofaledreigingen, zijn taken waarbij technologie een cruciale rol kanspelen, maar waar nieuwe dure wapens, buitengewoon kostbare, in deruimte gestationeerde programma’s en zeer geavanceerde munitie eenveel lagere prioriteit hebben. De oorlog in Irak heeft bijvoorbeeldbewezen dat de kwaliteit van de door Intelligence,Surveillance, en Reconnaissance (IS+amp;R) ingewonneninformatie veel belangrijker was, dan wie het meest geavanceerdevliegtuig bezat. Toen bleek dat een precisieoorlog ook grotendeelsgevoerd kon worden met betaalbare laser- en GPS-gestuurdebommen.

Toen bleek ook dat bestaande grote wapensystemen niet alleen hunwaarde hebben behouden, maar ook kunnen worden aangepast voornieuwe missies. Systemen als de zware M-1A1-tank en het gepantserdegevechtsvoertuig, type Bradley, hebben niet alleen geholpen deconventionele troepen van Irak te verpletteren, maar zijnvervolgens van cruciaal belang geweest bij de strijd in de stedenen het onderdrukken van oproer. Aanvalshelikopters en onbemandevliegtuigen bleken gemakkelijk te kunnen worden aangepast voorallerlei contraterroristische taken en voor het onderdrukken vanopstanden en opstootjes. Bestaande gevechtsvliegtuigen kunnen inontwikkelingslanden de luchtdreiging aan, en relatief eenvoudigeprecisiewapens stellen hun niet alleen in staat “standoff” (wapens met een vergroot bereik) in te zetten vanafop-land-gestationeerde luchtafweerinstallaties, maar ook omterroristische doelen of rebellen in steden aan te vallen. Ouderesystemen als de A-10 Warthog zijn zo nuttig gebleken, dat zewellicht sterk zullen worden opgewaardeerd.

Wat belangrijker is, is dat de conflicten in Afghanistan en Irakhet belang hebben aangetoond van menselijke vaardigheden, kennisvan het gebied, civiel-militaire eenheden en een hele massa“menscentrische” vermogens, die geleverd moeten worden door demannen en vrouwen in uniform, en niet door dingen.Contraterrorisme, opstandbestrijding, vredestichting en natieopbouwvereisen alle de intensieve inzet van mensen en vaardigheden, hetzijn gebieden waar bestaande Europese troepen een cruciale rolkunnen spelen in die crises waar staten een gemeenschappelijkebehoefte constateren. Speciale eenheden, militaire politie, mensenmet talenkennis, civiel-militaire actieteams, humanintelligence-deskundigen, gevechtstechnici, dienstenondersteunendeeenheden, en transporthelikopters zijn slechts een paar voorbeeldenvan de “transformationele” vaardigheden waaraan meer behoefte is,dan aan hightech systemen.

De verdediging tegen, en reactie op, terroristische aanslagen opnationaal grondgebied vereisen ook nieuwe combinaties van regulieremilitairen, paramilitairen, politiemensen en rampenbestrijders. Opdit gebied kunnen de civiele vermogens minstens zo belangrijk zijnals de militaire, en het belang van meer middelen, vereist“transformatie” in een veel bredere zin van het woord. Deskundigenop het terrein van contraterrorisme, de veiligheid vaninformatietechnologie, en de bescherming van crucialeinfrastructuur, gespecialiseerde medische faciliteiten, enrampenbestrijders zoals de brandweer, zijn even belangrijk voor denationale veiligheid als reguliere militaire troepen. Dit zijngebieden waarop Europa vaak even veel en soms zelfs meer te biedenheeft dan de Verenigde Staten, en waarop wellicht veel meergemeenschappelijke transatlantische prioriteiten en behoeftenbestaan dan voor out-of-areaoperaties en machtsprojectie. Alsterrorisme leidt tot de combinatie van onvoorspelbare encatastrofale dreigingen, iets wat veel deskundigen vrezen, danwordt de noodzaak voor transatlantische samenwerking in de toekomstalleen maar groter. Dit zou de transformatie en intensiveringkunnen betekenen van een groot deel van de nieuwe inspanningen diede NAVO heeft opgezet, op gebieden als het contraterrorisme. Ookzou de NAVO misschien een veel grotere rol moeten worden toebedeeldin de verdediging van het vaderland.

Kort samengevat, een groot deel van de kritiek op het werk dat deNAVO verricht aan de transformatie van de strijdkrachten ismisschien wel gebaseerd op verkeerde strategischevooronderstellingen en onjuiste prioriteiten. Transatlantischeverschillen zullen altijd blijven bestaan. Europa en de VerenigdeStaten zullen het nooit eens worden over een gemeenschappelijkereeks van NAVO out-of-areamissies in veel – zo niet de meeste –gevallen. De Europese strijdkrachten zullen niet zo getransformeerdworden dat ze hetzelfde niveau van conventionele technologie ofvermogen tot machtsprojectie bereiken als dat waarover de VerenigdeStaten beschikken, of dat waartoe hun ministers officieel hebbenbesloten.

Die verschillen zijn echter niets nieuws, en het sluiten der rijenvan na de Koude Oorlog is vooral een gevolg van slechtegeschiedschrijving en valse nostalgie. De NAVO heeft verschillende“transatlantische crises” doorgemaakt, over vraagstukken als debeëindiging van de Amerikaanse Point Four militaire hulp; deweigering van Amerika om koloniale out-of-areaoperaties teondersteunen; inspanningen om over te gaan op nucleaire opties omdaarna weer terug te keren naar conventionele opties; De Gaulle’sgedeeltelijke terugtrekking uit het Bondgenootschap; de rol vanAmerika in Vietnam; de plaatsing van Pershing II’s envanaf-de-grond-gelanceerde kruisvluchtwapens; en de plannen voorWederzijdse Evenwichtige Troepenreducties en het Verdrag over deConventionele Strijdkrachten in Europa. De NAVO heeft zich nognooit consequent aan één groot strijdkrachtplan gehouden, zelfsniet aan een plan dat in zijn tijd van zulk cruciaal belang was alsde coherente plaatsing van op-land-gestationeerdeluchtverdedigingssystemen in de Centrale Regio.

Als men het Bondgenootschap volgens reële maatstaven zoubeoordelen, is het niet echt een perfect succes, maar het is ookallerminst een mislukking. Bovendien beschikt het over veel meerbetaalbare mogelijkheden voor het soort strijdkrachttransformatiewaaraan de lidstaten werkelijk behoefte hebben, dan de velemilitaire analisten die zich alleen op traditionele dreigingenfocussen, zich schijnen te realiseren. De NAVO moet haar huidigeprioriteiten voor de strijdkrachttransformatie van a tot zheroverwegen, maar zij blijft een aanzienlijk succes. Wat de NAVOin de toekomst nodig heeft, is wat minder hybris van de kant van deVerenigde Staten, wat minder gekibbel van de kant van Europa, enheel veel strategisch realisme over wat de NAVO kan en moetdoen.

Anthony H. Cordesman bekleedt de ArleighA. Burke Leerstoel voor Strategie bij het Center for Strategic andInternational Studies in Washington, hij is voormalig lid van deNAVO-Internationale Staf, en de schrijver van het recent verschenenwerk “The Iraq War: Strategy, Tactics, and Military Lessons”(Praeger Publishers, Westport, CT, 2003).