Los avances en la agenda de transformación

Llamamiento: el Secretario General de la OTAN Jaap de Hoop Scheffer reclamó la participación activa de la Alianza en la tarea de modelar el entorno de seguridad internacional conforme a sus valores e intereses estratégicos comunes

Desde que Jaap de Hoop Scheffertomó las riendas de la Alianza ha estado impulsando y desarrollandolas reformas iniciadas por su predecesor, Lord George Robertson. Hamantenido el programa de desarrollo de la Fuerza de Respuesta de laOTAN con el objetivo de dotarla de plena capacidad operativa en2006 y prosiguió con sus esfuerzos discretos y a menudo frustrantespara convencer a los Aliados de que cumplan las promesas sobeinversiones en defensa que hicieron en la Cumbre de Praga de 2002.Ha respaldado la presencia de la Alianza en Afganistán e instado alos Aliados a que consideren la Fuerza Internacional de Apoyo a laSeguridad (ISAF) desplegada en ese país como un catalizadortransformacional esencial al que incorporarse, y no como un pesadolastre operativo al que soportar. Y ha defendido vehementemente lamás reciente operación “fuera del área” de la OTAN en Iraq.

Como cabría esperar después de quince meses en el puesto, De HoopScheffer ha hecho mucho más que limitarse a administrar el legadode su predecesor. Su todavía corto mandato ha sido testigo del pasodel proyecto de transformación a una segunda fase, en la que lareforma de las capacidades en curso se ha visto acompañada por elintento de la OTAN de convertirse en uno de los principales caucespara unos flujos transformacionales más globales.

Desde su mismo nacimiento la transformación de la OTAN secontempló como un proceso con dos dimensiones, que se correspondíancon los dos roles de la organización: alianza militar defensiva yorganización política preactiva. Pero hasta hace unos pocos meseslos avances políticos realizados por la Alianza se han vistocontinuamente eclipsados por sus reformas militares.

Y eso se debe a varios motivos, algunos de ellos evidentes. Losprincipales hitos de la transformación militar, como el lanzamientode la Fuerza de Respuesta de la OTAN o la apertura del nuevo Mandode Transformación de Norfolk (Virginia) resultan más fáciles decuantificar, evaluar y valorar que los resultados de los programaspolíticos emprendidos. Y aunque el aumento del número de miembrosde la Alianza podría servir de referencia para medir los logrosalcanzados en el campo político, el efecto de los programas deasociación con Europa Oriental, el Cáucaso, Oriente Medio y Áfricadel Norte resulta casi imposible de evaluar. Y también han existidoépocas en las que el perfil relativamente bajo de los trabajospolíticos desarrollados por la OTAN ha favorecido los esfuerzos desus diplomáticos para amortiguar las percepciones de triunfalismo uhostilidad entre algunos Estados vecinos.

Desde su nombramiento como Secretario General, De Hoop Scheffer hainsistido en la importancia de enmarcar la transformación militarde la Alianza dentro de una agenda política más amplia y proactiva.Además de las asociaciones ya existentes con los “vecinos cercanos”de Europa Oriental y los Balcanes, ha defendido una contribuciónmás dinámica a la seguridad de Oriente Medio y Asia Central, asícomo la ampliación de las asociaciones con potencias mundiales comoChina, Japón y la India. También ha promovido una profunda revisiónde las relaciones con la Unión Europea y la ONU basada en la nuevadisposición proactiva de la Alianza. Utilizando un lenguaje quehace tan sólo unos pocos años hubiera resultado inconcebible en unSecretario General, De Hoop Scheffer ha reclamado la participaciónactiva de la Alianza en la tarea de modelar el entorno de seguridadinternacional conforme a sus valores e intereses estratégicoscomunes.

Una Alianza más política

Este nuevo llamamiento para una estrategia política de la Alianzamás política y cambiante constituye en parte una reacción ante losacontecimientos exteriores. A pesar de la sensación de crisis queprovocaron los desacuerdos políticos en lo relativo a Iraq,últimamente se han producido señales de convergencia entre lasprioridades estratégicas generales de Norteamérica y Europa. ElLibro Blanco sobre seguridad publicado por la UE en diciembre de2003, Una Europa segura dentro de un mundo mejor, defendíauna planteamiento europeo más activo frente a amenazas como elterrorismo, la proliferación de WMD,(armas de destrucción masiva),los conflictos regionales y los Estados en desintegración,utilizando un lenguaje que en su mayor parte apenas se diferenciabadel utilizado por la Doctrina de Seguridad Nacional de 2002 de laadministración Bush, un documento al que se le ha echado buenaparte de la culpa de los problemas en las relacionestransatlánticas. En los meses siguientes hemos podido contemplarcómo Francia, Alemania y Reino Unido reanudaban sus vacilantesnegociaciones con Irán, al tiempo que intentaban impulsar un amplioproceso europeo de creación de vínculos con China. Aunque estasiniciativas han provocado nuevas tensiones transatlánticas, tambiénhan demostrado que existe una voluntad creciente dentro de Europade desactivar las crisis estratégicas mediante una intervencióntemprana y “anticipatoria”. Quizás los europeos se resistan autilizar términos tan altisonantes como “estrategia de fomento dela libertad”, pero su estrategia política internacional se estávolviendo inconfundiblemente transformacional.

Esta tendencia se hizo evidente durante las visitas europeas delpasado mes de febrero de la Secretaria de Estado Condoleeza Rice yel Presidente George W. Bush. Un año antes cualquier llamamiento dela administración Bush para emprender una cruzada transatlánticapara promover la causa de la libertad y la democracia hubieratenido una acogida bastante sarcástica por parte de los gobiernoseuropeos, pero en esta ocasión su propuesta fue recibida con unacalidez desconocida desde que se superó el primer impacto del 11-S.Por supuesto que conviene tratar con una buena dosis deescepticismo un espectáculo tan cuidadosamente orquestado como elque se ofrece durante una visita presidencial perfectamenteprogramada, pero existen señales alentadoras de que tanto laadministración Bush como sus críticos europeos han decidido dejarde lado sus tendencias más extremistas y están procurando resaltarel terreno común que comparten sus puntos de vistatransformacionales respectivos.

Las principales directrices de la estrategiade transformación de la Alianza llevan mucho tiempo implícitas ensus reformas militares

En lo que respecta a la Alianza, lasprincipales directrices de su estrategia política transformacionalllevan mucho tiempo implícitas en sus reformas militares. El cambiodesde una postura estática y defensiva a otra que requiere fuerzasmás ágiles, desplegables y expedicionarias implicaba un futuro enel que la Alianza traspasaría sus fronteras para enfrentarse a lasamenazas en su mismo origen. La misión de la ISAF en Afganistán haexpuesto a las fuerzas de la Alianza a algunos de los nuevos retosque probablemente tengan que afrontar en el futuro, y ha servido decatalizador para las reformas de capacidades actualmente en curso.Pero incluso esta misión se justificó inicialmente mediante unainterpretación bastante libre de las funciones estratégicasdefensivas tradicionales de la Alianza. La ISAF representaba enesencia el cumplimiento retrasado de las obligaciones asumidas alinvocar el Artículo 5 el 12 de septiembre de 2001, y fueconsiderada como un instrumento para evitar la reconstitución deuna base terrorista desde la que se había atacado el territoriotransatlántico el 11-S y podría volver a atacarse de nuevo. En losdos años posteriores a la asunción de la responsabilidad de la ISAFpor parte de la OTAN el tono del discurso estratégicotransatlántico ha cambiado apreciablemente, y los europeos hancomenzado a articular su propia versión de la implicaciónanticipatoria y transformacional en los asuntos internacionales.Todo esto le ha ofrecido a la Alianza la posibilidad de convertirseen uno de los principales cauces para canalizar las actuacionesestratégicas comunes.

También existe otro conjunto de impulsos exteriores que han dadoun nuevo ímpetu a la transformación militar de la OTAN. A pesar detodos los progresos conseguidos durante la etapa de Lord Robertson,no cabe la menor duda de que muchos de los Aliados europeos seguíanmanteniendo dudas respecto al significado de la “transformación” ylos principios que la sostenían. Para los escépticos este términose convirtió en sinónimo de un modelo de reforma militar de altopresupuesto, basado en red, tremendamente caro y hecho a imagen ysemejanza de EEUU, que en su opinión no constituía un objetivorealista ni deseable. También hubo muchos que creían detectar unaintención oculta más siniestra y contemplaban la transformacióncomo un intento apenas disimulado de abrir los mercados europeos alas exportaciones de equipos militares norteamericanos.

En el interior de la OTAN las peores críticas recibidas por latransformación argumentan que pretende institucionalizar en laesfera militar una división del trabajo inconveniente ypolíticamente inaceptable. Según este punto de vista Afganistán yKosovo marcaron una pauta operativa en la que Estados Unidos seencargaba de “matar y destruir” para que después se desplegaran lasfuerzas europeas para llevar a cabo las tareas de mantenimiento dela paz, estabilización y reconstrucción. En su opinión no es deextrañar que los europeos se muestren remisos a invertir en latransformación si estas inversiones solamente les van a servir paraencargarse de la limpieza del local cuando se termina la fiestanorteamericana.

Las consecuencias de Iraq

La experiencia iraquí ha hecho añicos la clasificación simplistaque separaba en dos categorías diferentes las actividades bélicas ylas posbélicas, así como la opinión de que las tareas deestabilización, reconstrucción y mantenimiento de la paz sonpropias de los débiles. Los terroristas y los insurgentes utilizanmétodos asimétricos que han provocado que la etapa posconflictoresulte ser más intensa y costosa que la relativamente corta fasede combate convencional que le precedió. Hasta la misma visión delconflicto bélico como una progresión lineal desde una fase decombate de alta intensidad hasta otra posterior de menor intensidadse ha puesto en entredicho. Las fuerzas de la coalición se hanvisto obligadas a adaptarse a una situación imprecisa en la que elnivel de intensidad y la misma naturaleza y objetivos del enemigohan estado en constante cambio.

Esta experiencia ha influido poderosamente en los arquitectos quehan diseñado la transformación de las fuerzas estadounidenses,favoreciendo el que se tome conciencia de que el dominio abrumadoren la guerra convencional puede verse compensado negativamente porla falta de adaptación para enfrentarse a amenazas noconvencionales. Esta toma de conciencia todavía no ha alcanzado lamasa crítica suficiente para forzar al Departamento de Defensa arevisar sus prioridades presupuestarias, pero pueden percibirseseñales de que la “guerra irregular” ha pasado de ser un temasecundario a convertirse en una de las principales prioridades delos planes de defensa norteamericanos. En la Revisión Cuatrienal dela Defensa de 2006 se analizan de una forma más sistemática que encualquier otro documento anterior las utilidades y carencias de lasplataformas de defensa, tanto actuales como planificadas, en lasoperaciones contra amenazas no convencionales. El Mando Conjunto deFuerzas, uno de los principales motores de la transformación defuerzas en EEUU, se encuentra actualmente inmerso en una importanterevisión de los conceptos y doctrinas operativos en la lucha contralas amenazas irregulares. Resulta bastante probable que esteanálisis contribuya a demoler el mito de que gracias a latransformación centrada en red se podrán conseguir “resultados”militares con una cantidad de personal cada vez menor. Y casi contoda seguridad reclamará un planteamiento más imaginativo respectoal modo en el que los ejércitos estadounidenses interactúan con lasagencias civiles y, lo que es más importante, con losaliados.

Este cambio en el punto de mira del proceso de transformación defuerzas de EEUU favorece que puedan darse ahora unas condicionesmás propicias para un verdadero intercambio transatlántico que encualquier otro momento anterior. El nuevo énfasis que se pone ahoraen la guerra irregular – una categoría que engloba tareas deestabilización, reconstrucción y apoyo a la paz – acerca latransformación de fuerzas norteamericana a puntos de vista en losque los europeos se sienten cómodos y en los que resulta realistacontar con una posible contribución europea. Y el que se preocupenespecíficamente de potenciar la interacción y la interoperatividadcon los aliados supone una evidente oportunidad para que la OTANmejore su reputación ante los ojos de Estados Unidos.

Los planificadores militares de la Alianza han tomado nota de estehecho, y han impulsado su evolución para convertirse en unimportante foro de intercambio de ideas dentro del discursotransatlántico sobre la transformación de las fuerzas. El MandoAliado de transformación proporciona una interfaz para elintercambio y la síntesis de las ideas norteamericanas y europeassobre cuestiones como por ejemplo la interacción cívico-militar enun entorno operativo transformado. Mientras tanto, la Fuerza deRespuesta de la OTAN proporcionará pronto un activo militartransformado para sustentar estos nuevos conceptosoperativos.

Las corrientes de cambio le han proporcionado a la Alianza laoportunidad de acelerar las reformas en las esferas civil y militarque ha estado desarrollando durante varios años. Pero no haymotivos ni tiempo para la soberbia o la autocomplacencia. Aunque elnacimiento dentro de Europa de algo parecido a una estrategiainternacional transformacional supone un comienzo alentador,todavía hace falta que la Alianza convenza a los más escépticos deque tiene un papel que desempeñar junto a la Unión Europea paradesarrollar esa estrategia. Y en lo relativo a la transformaciónmilitar, las tendencias actuales en Estados Unidos le ofrecen a laOTAN una oportunidad para crear una mayor sensación de dentro deldiálogo transformacional transatlántico. Pero un diálogo equitativodebe corresponderse con un reparto de esfuerzos también equitativo.Tal y como señaló Lord Robertson, la valoración que se le de a laOTAN como activo estratégico dependerá en última instancia de treselementos: capacidades, capacidades y capacidades.

Mark Joyce es el responsable del ProgramaTransatlántico del Real Instituto de Servicios Unidos deLondres.