Шлях трансформації НАТО

Я не розглядаю трансформаціюяк щось таке, що починається з одного і завершується чимось іншим,трансформованим. Я розглядаю її як процес, який ми змушеніпродовжувати самою природою нашого світу у ХХІ столітті. Це скорішепитання культури і ставлення, ніж технологій іплатформ.

Міністр оборони США Дональд Г.Рамсфельд

Будучи Державним секретарем в адміністрації Рональда Рейгана,Джордж Шульц одного разу порівняв дипломатію з намаганнями боротисяз бур’янами на городі: в обох випадках ви ніколи не зможетесказати, що ваша робота виконана. Те ж саме можна сказати і про“трансформацію”. Як нещодавно зазначив пан Рамсфельд, трансформаціяце більше процес, ніж кінцевий стан, з новими вимогами, новимизавданнями і новим кліматом безпеки, що постійно вимагаютьподальших змін і адаптації.

Хоча слово “трансформація” стало модним тільки останніми роками,імператив трансформації фактично постав перед НАТО з моментурозпаду СРСР п’ятнадцять років тому. З того часу Альянсу доводилосязнов і знов брати до уваги попередження про те, що в разінеспроможності “адаптуватись”, “розвиватись” чи “реформуватись”,він ризикує втратити свою важливість і життєздатність. Десять роківтому перед НАТО постало завдання або “вийти за межі своєї зонивідповідальності”, або “відійти від справ взагалі”. Політичнийпроцес, за рахунок якого Альянс наприкінці 90-х років зрештою досягконсенсусу щодо необхідності розпочати війну проти держави(колишньої Югославії), яка фактично не нападала на територію країн-- членів НАТО, можна з усією справедливістю назвати першим великимуспіхом “трансформації” по закінченні холодної війни.

На сьогодні не існує ніякої єдиної “Програмитрансформації НАТО”. Радше можна сказати що, є три програми, якіусі починалися за різних причин і у різний час, і які заразвзаємопов’язані і пересікаються між собою. Це Празька програма,ініційована колишнім Генеральним секретарем лордом ДжорджемРобертсоном у 2002 році у відповідь на “уроки Косова і 11 вересня”і зосереджена на змінах у можливостях, місіях іструктурах, це Норфолкська програма, ініційована діючимГенеральним секретарем Яапом де Хооп Схеффером у 2004 році увідповідь на “уроки Афганістану” і зосереджена на змінах воборонному плануванні, генеруванні військових сил і спільномуфінансуванні, та Мюнхенська програма, ініційована канцлеромНімеччини Герхардом Шредером у 2005 році у відповідь на “урокиіракської кризи” і зосереджена на змінах ролі НАТО (або на їхвідсутності) як засобу реальних трансатлантичних стратегічнихконсультацій і прийняття рішень.

Празька програма

78-денна повітряна кампанія НАТО проти колишньої Югославії у 1999році, покликана зупинити етнічні чищення в Косові, виявила критичні“лінії розколу” між військовою спроможністю США і їхніх союзників усфері високих військових технологій. Статистика добре відома: 90відсотків високоточної зброї застосовувалось американськимивинищувачами і бомбардувальниками і далеко не усі союзники моглинавіть забезпечити захищений зв’язок між екіпажами у повітрі, щозмушувало підрозділи НАТО вести переговори по відкритих каналахзв’язку. США також забезпечили 100 відсотків засобів глушіння, 90відсотків спостереження з повітря за наземними об’єктами і 80відсотків літаків-заправників. Стривожений таким “розривом”, лордРобертсон почав закликати, що трьома головними пріоритетами НАТОповинні бути “спроможність, спроможність, спроможність”.

Але в той час як “уроки Косова” усе ще засвоювались, стратегічнийландшафт НАТО зазнав потрясіння 11 вересня. Альянс продемонструваввисокий рівень активності і незгасної поваги до принципуколективної безпеки, негайно задіявши вперше у своїй історії статтю5 Договору, а пізніше, спрямувавши літаки АВАКС на патрулюванняповітряного простору над американськими містами. На зустрічі уРейк’явіку, столиці Ісландії, у травні 2002 року міністризакордонних справ країн -- членів Альянсу офіційно підтвердилирішучу готовність Альянсу діяти там, де це необхідно для безпекийого членів. Протягом 2002 року персонал штаб-квартири НАТОретельно працював над розробкою комплексного пакета організаційнихзмін і вдосконалення можливостей, ухвалених керівниками країн --членів Альянсу в листопаді того року на саміті в Празі, до якихувійшли створення сил реагування НАТО (СРН), переформуванняСтратегічних командувань і започаткування роботи над програмамимодернізації, що випливають з Празьких зобов’язань щодо військовоїспроможності. Останнє, але не менш важливе, Альянс запросив сімкраїн до вступу до НАТО і узгодив зміни у структурі штаб-квартир іпроцедур, необхідних для нормального функціонування Альянсу 26країн.

Два з половиною роки по тому запровадження Празької програми можнавважати цілком позитивним, хоча по деяким аспектам спостерігаєтьсявідставання. По-перше, не справдились побоювання, щоПівнічноатлантична рада у складі 26 представників країн станенекерованою. Як зазначив у своїй жовтневій 2003 року промові вЦентрі Маршалла в Німеччині посол Чехії в НАТО Карел Кованда: “Якщочотири або п’ять країн -- членів Альянсу, які мають важливіінтереси того, чи іншого чину, досягнуть консенсусу між собою”,загальний консенсус ”фактично гарантований” незалежно від того,буде це 19 чи 26 членів Альянсу. По-друге, рішуче прагнення Альянсуздійснювати “нові місії” “будь-де”, де існує загроза, залишаєтьсяхарактерною рисою Альянсу, яку він навіть посилює своїм рішенням,ухваленим на Стамбульському саміті, про розширення Міжнародних силсприяння безпеці (МССБ) в Афганістані і згодою, яку на нещодавньомузібранні у Брюсселі дали усі 26 членів Альянсу, зробити свійвідповідний внесок у Місію НАТО з підготовки сил безпеки Іраку.По-третє, успіх НАТО у створенні нового Командування ОЗС НАТО зпитань трансформації та прискореній підготовці перших СРН є зразкомлідерства, який демонструє військове керівництво НАТО.

Картина у сфері нових можливостей, таких як стратегічні морські таповітряні перевезення, заправка літаків у повітрі й програмиАльянсу з наземного спостереження, менш чітка і не така позитивна,хоча, без сумніву, певного прогресу вдалося досягти. Ініціативащодо морських перевезень, роботу над якою очолює Норвегія,розвивається дуже успішно – британські і данницькі кораблі вжевиділені, а доступ до інших гарантований. У Стамбулі міністриоборони підписали Меморандум про взаєморозуміння згідно з якимпроект стратегічних повітряних перевезень, який очолює Німеччина,повинен до кінця цього року забезпечити оперативну спроможністьповітряного перевезення вантажів великих розмірів за допомогоючартерної системи, яка гарантує безперешкодний доступ в мірунеобхідності до шести транспортних літаків Антонова АН-124-100.Іспанія продовжує очолювати роботу групи НАТО, яка займаєтьсяплануванням з питань заправки літаків у повітрі. Є підставивважати, що Програма наземного спостереження Альянсу переходить наетап дизайну і розвитку (за умови згоди з зусиллями, спрямованимина зменшення ризику і адекватного фінансування з бокукраїн-учасниць). Після Празького саміту НАТО також досяглаочевидних успіхів в оснащенні своїх ВПС високоточною зброєю, увизначенні пріоритетів співпраці в галузі озброєння у сферіборотьби проти терористів та в ухваленні планів розвитку системизахисту від тактичних ракет.

Однак у більшості випадків дати “першої готовності” таких ключовихстратегічних активів залишаються далеко попереду, а їх фінансуванняще не забезпечене. До того ж країни -- члени Альянсу (СполученіШтати також) спрямовують дедалі більше оборонних видатків наоперативне забезпечення і підтримку розширених глобальних операцій,цей пріоритет починає з’їдати гроші, які в іншому випадку могли ббути виділені на програми довгострокової модернізації відповідно доПразьких зобов'язань. Більше того, поточні труднощі, яких зазнаєНАТО, проводячи численні операції з врегулювання кризових ситуацій,забирають більшу частку часу і уваги штаб-квартир, що призводить дотого, що основні довгострокові програми модернізації відповідно доПразьких зобов'язань вже не контролюються Північноатлантичною радоютак, як це було за часів лорда Робертсона, який невтомнозастосовував, як він говорив, “власний вид політичноїелектрошокової терапії” для того, щоб змусити держави відгукнутисьна його заклик “спроможність, спроможність, спроможність”.

Норфолкська програма

На зустрічі в Командуванні ОЗС з питань трансформації у квітніминулого року Генеральний секретар де Хооп Схеффер розгорнув дебатищодо того, що він назвав “Норфолкською програмою”. На його думку,ці потенційні зміни в оборонному плануванні, генеруванні сил тасхемах спільного фінансування необхідні для корегування“невідповідності численних амбіційних декларацій нашій здатностіпідготувати необхідні військові сили для участі в операціях” іпроцес генерування військових сил, який „більше не спрацьовує”.Стурбований постійними суперечками з країнами --членами Альянсущодо гелікоптеру там, чи допоміжного підрозділу тут, у своємужовтневому 2004 року виступі перед представниками американськогоєвропейського командування він зазначив: „Якщо союзники не будутьготові і здатні виділити ці сили для місій НАТО, Дамоклів меч будевисіти над нашими операціями і майбутнім НАТО”.

За Норфолкською програмою НАТО провела у листопаді минулого рокупершу конференцію „Глобальне генерування військових сил”,намагаючись узгодити індивідуальні зобов’язання країн щодозабезпечення ротації СРН з їх зобов’язаннями щодо операцій зврегулювання криз в Афганістані, Боснії та Герцеговині і Косово.Інтенсифікувалось обговорення в рамках Виконавчої робочої групипитання поліпшення прогнозованості національних внесків у спільнісили НАТО. Голова військового комітету генерал Гаральд Куятопублікував документ під назвою „Комплексний підхід” з метоюінформування про погляди військових на раціоналізацію оборонних,оперативних, розвідувальних дисциплін і ресурсногопланування.

Серед інших варіантів генерування військових сил, які вивчаються врамках Норфолкської програми – отримання варіантів оперативногопланування і чітке уявлення про готовність країн -- членів Альянсунадавати конкретні військові ресурси до того, як Альянсвізьме на себе політичне зобов’язання втрутитись у кризу чиконфлікт, розробка кращих цілей застосовності і результативності зметою оцінки здатності країни ефективно розгортати свої збройнісили для ведення операцій з реагування на кризові ситуації,продовження терміну виділення сил до двох років з метою поліпшитипередбачуваність, вимагати від країн скоріше відмовлятись відзобов’язання, ніж очікувати від них згоди, яка проявляється упослідовному наданні на короткий строк своїх військ чи обладнаннядля проведення певної операції з реагування на кризову ситуацію,створення нових багатонаціональних структур для виконанняпостконфліктних стабілізаційних ролей.

У галузі реформування спільного фінансування Генеральний секретарзапочаткував дискусію щодо збільшення спільних військових бюджетів– Програми інвестицій у безпеку НАТО (ПІБН) і Військового бюджету –і застосування їх до більш оперативних аспектів поточних операційНАТО, залучаючи більше зовнішніх підрядників, вбудовуючи фонди НАТОна випадок непередбачених ситуацій в оборонні бюджети країн, істворюючи угруповання і бюджети “на зразок АВАКС НАТО” у галузіматеріально- технічного і тилового забезпечення, медичної служби ітранспортних гелікоптерів.

На даному етапі ще зарано оцінювати прогрес у виконанніНорфолкської програми. Але перші дискусії у деяких галузях вказуютьна те, що просування вперед зазнає труднощів, особливо у сферіперегляду і розширення правил відповідності для рахунків ПІБН іВійськового бюджету (де, серед іншого, суперечка щодо розподілувидатків між державами, яку на перший погляд неможливо розв’язати,призвела до патової ситуації), та подолання небажання деяких країн-- членів Альянсу надати НАТО значно більше інформації щододиспозиції їхніх збройних сил.

Мюнхенська програма

Завершуючи своє лютневе засідання у Брюсселі, керівники країн --членів Альянсу взяли на себе зобов'язання “посилювати роль НАТО якфоруму для стратегічних і політичних консультацій і координації міжчленами Альянсу й підтверджувати її функцію важливого форуму дляконсультацій у сфері безпеки між Європою і ПівнічноюАмерикою”.

Імператив трансформації фактично поставперед НАТО з моменту розпаду СРСР п’ятнадцять роківтому

Ця ініціатива завершила короткий, алеінтенсивний період консультацій, який десятьма днями раніше бувспровокований письмовими заявами канцлера Шредера (які булизачитані міністром оборони Петером Штреком, бо канцлер тодізахворів) на Мюнхенській конференції з питань європейської політикибезпеки. Там заява канцлера про те, що НАТО “вже не є головниммісцем, де трансатлантичні партнери обговорюють і координують своюстратегію”, та пропозиція створити “комісію високого рівня знезалежних осіб по обидва боки Атлантики, яка повинна допомогти наму пошуку можливостей ” уникати у майбутньому криз, подібних доІракської, спровокувала активну реакцію преси й приголомшила декогоз вищого керівництва НАТО і США, захопивши їх зненацька.

У подальшій суперечці німецькі офіційні особи довго пояснювали, щоканцлер не читав заупокійну молитву НАТО, а прагнув її посилити. Зісвого боку, офіційні особи НАТО і США були схильні до диференціаціїміж пропозицією про “зовнішню комісію” (яку вони відхилили) ікритикою по суті, яка лежала в її основі. Зрештою, Сполучені Штати,без сумніву, не мали бажання використовувати НАТО як головне місцедля обговорення і координації таких фундаментальних стратегічнихрішень США, як де, і в який спосіб боротись з Талібаном іАль-Каїдою в Афганістані, або скільки часу надаватиінспекційному процесу Ради Безпеки ООН для досягнення результатівперед тим, як починати війну з Іраком. Північноатлантична радатакож не є головним місцем для проведення стратегічних консультаційміж Сполученими Штатами і їх союзниками по НАТО з такихпріоритетних питань, як запобігання придбанню Іраком зброї масовогознищення, чи наміри Європейського Союзу зняти ембарго з продажузброї Китаю.

Фактично канцлер Шредер ставив запитання, чи не будуть усітрансформаційні реформи, ініційовані у Празі та Норфолку, зведенінанівець, якщо Альянс не зможе функціонувати як справжнєпартнерство на етапах прийняття стратегічних рішень до початкуконфліктів. Можна сказати, що він не тільки поставив з ніг наголову висловлювання генерала Шарля де Голля “Який сенс устратегічному плануванні, якщо засоби його виконання непередбачені?”, але й повторив уже висловлене іншими європейськимилідерами, включно з Генеральним секретарем НАТО де Хооп Схефером,розчарування якістю політичного діалогу в Альянсі.

На момент проведення Брюссельського саміту усі сторони булиналаштовані на позитивне. Як заявив під час прес-конференціїнаступного дня президент Джордж Буш: “Я зрозумів ці коментарі так,що він хоче, щоб НАТО була важливою організацією, місцем проведеннясерйозного стратегічного діалогу. Це дуже добре зрозуміли усі, хтосидів за столом. І зустріч закінчилась тим, що Яап сказав усім, щовін повернеться з планом, який забезпечить серйозність і важливістьстратегічного діалогу в НАТО”.

Звичайно, згода розробити план це одне. Інша справа – досягтиконсенсусу щодо умов політичних дебатів, які мають вестись вільно.В свою чергу, ті європейські члени Альянсу, які традиційно не булисхильні допускати Північноатлантичну раду до обговорення питань,які вони вважали виключною справою Європейського Союзу, таких як“Галілей” чи ембарго на продаж зброї Китаю, тепер мають погодитисьз тим, що раніше вважалось “втручанням” НАТО. Зі свого боку, СШАповинні знайти засоби протягування в Північноатлантичній радістратегічних питань, які ще треба узгоджувати між відомствами США,не кажучи вже про отримання згоди Конгресу. Завдання реального“консультування” з членами Альянсу, на противагу простому“інформуванню” їх про вже прийняті рішення, не менш і не більшскладне, ніж ті завдання, які постійно доводиться виконуватиамериканській адміністрації, коли вона намагається сформуватиреальне партнерство з Капітолійським пагорбом, або з основнимипартнерами по “добровільній коаліції”.

НАТО упорається

НАТО сьогодні, з одного боку, вважається керівниками її найбільшвпливових членів як “активна як ніколи”, “найбільш успішний альянсв історії” і “життєво необхідний зв'язок для безпеки США”. Альянсможе законно пишатись своїм успіхом у розширенні членства,реорганізацією командної структури і штабної організації,розширенням своїх операцій і збільшенням оперативних масштабів тадосягненнями у модернізації своїх можливостей дати відповідь нанові загрози і виклики безпеки.

З іншого боку, існують серйозні побоювання провалу. Усі, починаючивід Генерального секретаря, оплакують розрив між бажанням членівАльянсу взятися до нових місій і нових можливостей, з одного боку,і забезпечити необхідну кількість живої сили, оснащення і ресурсівнеобхідних для виконання цих місій і забезпечення цих можливостей,з іншого. В обох випадках критики, і не тільки критики, маютьсумнів щодо реального існування такого реквізиту, як політичнаволя. На додаток, канцлер Шредер, очевидно, торкнувсяоголеного нерва, публічно висвітливши зменшення важливості НАТО якмісця для реального прийняття спільних трансатлантичних рішень зпитань спільного стратегічного значення.

Однак НАТО як завжди упорається. Як незамінний альянсзаради безпеки трансатлантичної співдружності націй НАТО безперечнобуде продовжувати втілювати три трансформаційні програми – Празьку,Норфолкську і Мюнхенську – добрими намірами і спільною метою, як биважко і недосконало це не було. Дуже багато залежить відрезультатів.

Роберт Дж. Белл був помічником Генеральногосекретаря НАТО з оборонних інвестицій в 1999 -- 2003 роках, а заразпрацює в Брюсселі на посаді старшого віце-президентаSAIC.