Корупція перебуває в центрі дебатів щодо розвитку починаючи з середини 90-х років XX сторіччя. Її руйнівний вплив добре відомий: корупція, що глибоко укорінилась, перешкоджає всебічному економічному зростанню, спрямовує допомогу не туди, де вона потрібна, і зриває міжнародну допомогу з розвитку. Проте не менш важливий наслідок широкомасштабної корупції значно менше визнаний і значно менше вивчений - це її вплив на національну і міжнародну безпеку. Саме тому корупція має значення для НАТО.
Іракці протестують проти корупції і неякісних послуг на площі Тахрір, в центрі Багдада, Ірак. Результати восьмимісячного розслідування іракським Парламентським комітетом з безпеки і оборони, оприлюднені в серпні 2015 року, показали, що фінансова і адміністративна корупція підпитувала піднесення ІДІЛ/Даеш і місцевих ополченців у Іраку. © Reuters
Корупція і узурпація державної влади зробили свій внесок у спалах «Арабської весни» і подальші конфлікти. Це був головний чинник поразки іракських військ в першій битві за Мосул. Вона підсилювала піднесення ІДІЛ/Даеш і Боко Гарам. І деякі держави використовують її як інструмент зовнішньої політики для активного руйнування інституцій в інших державах.
Корупція також була головним чинником, який сприяв провалам міжнародних зусиль в Іраку і Афганістані. Широкомасштабна корупція і узурпація держави кримінальними мережами підірвали легітимність афганського уряду, послабили її ефективність і створили джерело незадоволення власного населення. Це стало рушійною силою поповнення лав талібів, що значно ускладнило для Міжнародних сил сприяння безпеці (МССБ), очолюваних НАТО (2003-2014 роках), досягнення головних цілей місії, від безпеки до ефективного врядування. За словами Райана Крокера, колишнього посла США в Афганістані, «Зрештою, головною причиною провалу наших зусиль…було не повстання. Це був тягар ендемічної корупції.» (2016)
В Іраку корупція при наборі до збройних сил і підвищенні на посадах, існування військових «мертвих душ» і розкрадання зброї та припасів зробили армію, потужну на папері, недоозброєною, недоукомплектованою особовим складом і зрештою нездатною зупинити зростання ІДІЛ/Даеш. Для того щоб зупинити бойовиків-джихадистів міжнародним військам довелось повернутись до Іраку через кілька років після завершення попередньої Тренувальної місії.
І все ж зв'язок між корупцією і незахищеністю не став невіддільною частиною головних дебатів і планів у галузі безпеки. Навіть тоді, коли корупцію визнають проблемою стратегічного значення, таке визнання не завжди перетворюється на конкретні інструкції і інструменти, які могли б захистити міжнародну участь від корупційних ризиків. Можливо, ще важливіше те, що такі заходи могли б допомогти уникнути ситуацій, в яких міжнародна діяльність зрештою дає користь корупційним мережам, а ресурси йдуть на сторону.
Ці питання мають ключове значення під час проведення військових операцій від розбудови оборонного потенціалу до стабілізації, врегулювання криз і місій з підтримання миру. Операції приносять з собою значні обсяги ресурсів як матеріальних – від підтримки місцевої економіки до підготовки і оснащення – і нематеріальних, таких як підтримка уряду і збройних сил країни, що приймає. Якщо планувальники і виконавці не будуть уважними, ці ресурси можуть бути перехоплені і використані корумпованими мережами і зловмисниками, яким вигідні хаос і нестабільність.
НАТО і боротьба з корупцією
До Варшавського саміту 2016 року НАТО активно боролась з корупцією в основному через свою програму Розбудови доброчесності (ВІ), зосереджену на аналізі корупційних ризиків в оборонному секторі і допомозі країнам у розробці національних антикорупційних програм. Крок вперед був зроблений у Варшаві, коли була ухвалена стратегія ВІ, яка вийшла за попередні межі програми. Ця стратегія чітко вказує на те, що запобігання і протидію корупції необхідно включити в головні завдання Альянсу: від колективної оборони до реагування на кризи, і до безпеки через співпрацю. Невдовзі по тому з’явився План дій BI, спрямований на включення антикорупційних міркувань до діяльності НАТО.
Важко перебільшити значення цієї стратегії і Плану дій. В Афганістані місія МССБ не зважала на питання корупції до 2007 року. Дев’ять років – аж до 2012 року - пішло на те, щоб зменшення впливу корупції стало одним з напрямів дій в оперативному плані МССБ.
Ігнорування питань корупції при плануванні і розробці завдань ускладнювало виявлення її проявів і наслідків, зокрема впливу корупції на здатність місії виконати свої завдання. Це призвело до того, що вкладання ресурсів, які значно перевищували спроможність Афганістану їх використати, не було відзначене як один з основних ризиків. Контракти на місцевому рівні – такі як Контракт на автотранспортні перевезення з країною, що приймає, з якого годувалися місцеві польові командири і корумповані чиновники – не аналізувались на предмет їхньої потенційної вигоди для корумпованих мереж. Внаслідок цього МССБ посилили корупційні ризики, проти яких пізніше самі стали боротись.
В перші роки здійснення своєї місії Міжнародні сили сприяння безпеці на чолі з НАТО не зважали на те, як місцеві контракти, такі як найняття місцевих вантажних перевізників для доставки припасів, впливали на корупцію. © Reuters
Одна з причин повільного реагування полягала в тому, що війська, які були розгорнуті, не мали навичок долання корупції. Було дуже легко дивитись на це як на питання розвитку, яке може почекати допоки не буде встановлений мир. Без настанов, таких як стандартні оперативні процедури і з дуже малими знаннями і досвідом в цій сфері, такі питання як корупція, важко розв’язувати, навіть якщо їх виявити, особливо за відсутності безпечного середовища – коли свистять кулі, немає ані часу, ані можливості замислюватись над тим, як зменшити ризик, який тобі не знайомий.
Саме тут може допомогти стратегія НАТО щодо BI. Якщо до неї підходити як до системи стандартів, яких дотримуються країни - члени Альянсу, ця стратегія може допомогти включити питання корупції до процесу планування військових операцій як в НАТО, так і на національному рівні. Це, своєю чергою, посилить готовність протистояти їй на театрі операції, виявляти сфери високого ризику, застосовувати заходи із запобігання перед розгортанням військ, стежити за впливом корупції на місію, і помічати ту діяльність в рамках місії, яка може посилювати вплив і масштаб корупції. Це також повинно допомогти членам Альянсу розбудовувати відносини з організаціями, які можуть допомогти їм на театрі операції, і виявляти джерела технічних експертних знань, які можуть дати користь.
Важливість врядування в оборонній галузі
Корупція може завдавати шкоди будь-якому сектору, але корупція серед сил оборони і безпеки – тих, які покликані захищати населення і реагувати на небезпеку – особливо небезпечна. В деяких випадках вплив корупції проявляється негайно, коли хижацькі сили безпеки чинять насильство над населенням, яке вони повинні захищати. В інших випадках, секретність і утаємниченість, типові для цього сектора, можуть приховувати вплив корупції до виникнення кризи чи широкомасштабної серйозної проблеми.
Коли військові зазнають провалу, такі провали вражають: безсиле, вихолощене військо створює простір для процвітання груп, подібних до Боко Гарам, ІДІЛ/Даеш та організованих злочинних груп. Наслідки цього занадто серйозні, щоб їх могли ігнорувати ті, хто опікується питаннями безпеки чи розвитку: для того, щоб мир і безпека були встановлені і склались умови для розвитку, пріоритетом для них усіх повинні бути питання корупції в секторі оборони і безпеки – особливо у вразливих країнах, і тих, які зазнали впливу конфліктів.
Поєднання секретності, того, що вважається потребами безпеки і національного престижу часто ускладнюють реформування інститутів оборони і безпеки. Проте без їх реформування ані стабільність, ані безпека не укоріняться.
В перші роки незалежності у Південному Судані, наприклад, правляча еліта спрямовувала доходи від продажу нафти на фінансування різноманітних мереж, що перебували під їхнім патронажем, через видатки на оборонний сектор. Роздутий військовий бюджет використовувався для платні 230 тисячам вояків і ополченців, які належали до різних мереж, що перебували під патронажем. Тим часом бюджети інших міністерств переглядались і фонди переспрямовувались на оборонний сектор: у 2012 році, коли витрати на оборону і безпеку становили 35 відсотків бюджету Південного Судану, донори фінансували 75 відсотків сектора охорони здоров’я цієї країни.
Протягом кількох років система патронажу працювала в Південному Судані; лояльність купувалась і насильство стримувалось. Проте в 2012 році зростання ціни лояльності, сварка з суданським урядом з приводу використання нафтової інфраструктури і глобальне падіння ціни на нафту призвели до скорочення виробництва і зменшення доходів. Це послабило здатність уряду президента Салви Кіїра купувати лояльність своїх опонентів, тому Кіїр вирішив позбавитись своїх опонентів. За рік громадянська війна і гуманітарна криза охопили країну.
Міцне врядування в оборонному секторі особливо важливе при зростанні оборонних видатків або якщо країна в інший спосіб нарощує свої збройні сили і розширює сферу своєї політики безпеки і оборони. Зараз обороні видатки зростають найшвидше там, де стандарти врядування в оборонному секторі найслабші. У 2016 році 22 африканські держави витратили більше п’яти відсотків своїх бюджетів на оборону, а сім країн витратили понад десять відсотків. Це значні інвестиції, такі, які забирають ресурси у державних послуг, в тому числі у охорони здоров’я і освіти. Проте в багатьох країнах, де зростають витрати, розвиток дієвих механізмів контролю відстає. Обороні бюджети в основному непрозорі і не підлягають зовнішньому нагляду, а озброєння і обладнання, що закуповується, зрідка добре планується і реально посилює обороноздатність збройних сил.
Президент Південного Судану Салва Кіїр (в центрі) спрямовував доходи від нафти на мережі під патронажем через роздутий військовий бюджет, з якого сплачувались кошти 230 тисячам вояків і ополченців. © Reuters
НАТО не новачок у поширенні високих стандартів врядування в оборонному секторі: прийом нових країн до членства був обумовлений їхнім дотриманням належного врядування в збройних силах, в тому числі демократичного і цивільного контролю. Альянс, який залишається важливим джерелом норм і стандартів в оборонній галузі, може надати дієву допомогу іншим країнам у вдосконаленні врядування в їхніх оборонних секторах. Нова місія Альянсу з тренування і розбудови потeнціалу в Іраку, наприклад, повинна передбачати заходи з боротьби проти корупції і зміцнення врядування в оборонному секторі Іраку. Як показала битва за Мосул і піднесення ІДІЛ/Даеш, обмеження впливу корупції повинно стати пріоритетом, якщо Іракські збройні сили хочуть розвивати успіхи, досягнуті за останні кілька років.
Місії з врегулювання криз і стабілізації
Визнаючи недостатню підготовленість Альянсу до зменшення корупційних ризиків під час операцій, стратегія BI вимагає, щоб питання належного врядування і протидії корупції розглядались на всіх етапах планування і виконання операцій. Це основне завдання для членів Альянсу. Дослідження, проведене Трансперенсі Інтернешнл (ТІ), виявило, що здатність виявляти і зменшувати корупційні ризики є слабким місцем як членів Альянсу, так і партнерів. Лише в трьох країнах ми знайшли свідчення існування доктрини з боротьби проти корупції, настанов щодо оперативних закупівель або антикорупційної підготовки військовослужбовців.
Роль НАТО як організації, що встановлює стандарти, може допомогти країнам краще підготуватись як через рекомендації щодо кращих підходів, так і через ознайомлення офіцерів з цим питанням під час їхньої ротації в системі НАТО. Об’єднаний центр бойової підготовки Альянсу, наприклад, включає тематику боротьби з корупцією в навчання, які він проводить (в яких бере участь підрозділ ТІ, що займається питаннями оборони і безпеки). Ці навчання, які, з одного боку, керуються щорічними Настановами Верховного головнокомандувача ОЗС НАТО в Європі з проведення навчань, до яких включено зменшення корупції як один з результатів навчань, а з іншого, – потребами штабів, що входять до структури НАТО, багато з яких визнають корупцію як складне завдання, що стоїть перед ними, ці навчання стали найбільш помітним аспектом діяльності НАТО зі зменшення корупційних ризиків. Інвестиції в навчання вже дали плоди у вигляді змін в стандартних оперативних процедурах, і можуть дати ще більше плодів, якщо будуть продовжуватись.
Навчання особливо корисні для розуміння того, що протидія корупції є водночас технічним і політичним питанням. Без тиску з боку керівництва технічні рішення мають небагато шансів на успіх. Без технічних знань і досвіду штабних офіцерів, зобов’язання, взяті вищим керівництвом, не можуть бути реалізовані, просто тому, що ніхто не знатиме, як перетворити їх на технічні рішення. В середовищі, де корупція становить істотний ризик, має сенс підсилити військові штаби експертами з інших установ. Від правоохоронних до урядових. Проте кожен штаб повинен мати певний базовий рівень знань для того, щоб хоча б мати можливість виявити і визначити загрозу в разі її виникнення і знати, куди звернутися по допомогу.
Стійкість членів Альянсу
Вплив корупції на національну безпеку, суверенітет і незалежність добре продемонстрували події в Україні. Колишній віце-президент США Джо Байден в 2009 році заявив, що « Росія останній десяток років використовує іншу зовнішньополітичну зброю. Вона використовує корупцію як засіб примусу, зберігаючи вразливість і залежність України. Тому здійснюйте ці реформи для викорінення корупції. Це не лише належне врядування. Тут йдеться про самозбереження. Про саме вашу національну безпеку».
Корупцію часто порівнюють з раком – злоякісною, але аморфною силою, яка підриває розвиток і безпеку. Проте цьому тлумаченню не достає опису важливих способів, в які корупційні дії можуть застосовуватись свідомо, з наміром однієї країни позбавити іншу свободи вибору і маневру. Вразливість до корупції, особливо в ключових секторах оборони і енергетики, повинна розглядатись як фактор сприяння нестандартним воєнним загрозам для членів і партнерів НАТО.
Резиденція «Межигір’я» - маєток, в якому жив Віктор Янукович коли був прем’єр-міністром, а потім президентом України – зараз музей, в якому демонструється розкішний спосіб життя Януковича. Він утік до Росії після революції 2014 року в Україні, в яку переросли масові протести проти корупції. © Wikipedia
Загроза з боку корупції національному суверенітету і безпеці повинна бути включена в реагування НАТО на гібридні загрози , яке поки що, схоже, в основному зосереджене на дезінформації і кібератаках. Не забуваючи про ці питання, увага до збереження стійкості оборонних інституцій, які мають добрі зв’язки зі своїм населенням, могла би бути бажаним внеском в протидію потенційним гібридним загрозам.
Шлях вперед
Завдяки стратегії ВІ і роботі з розбудови потенціалу, НАТО перебуває на передових позиціях серед інститутів безпеки і оборони, які працюють над зменшенням корупційних ризиків. Проте важливо не почивати на лаврах, багато ще потрібно зробити. Від прогресу в сфері навчань відстає розробка стратегічних і оперативних настанов, або оновлення ключових доктрин, якими керуються планувальники.
НАТО також не полегшує діяльність незалежних організацій, в тому числі з громадянського суспільства, з моніторингу і допомоги у впровадженні стратегії. Той факт, що План дій ВІ закритий для громадськості, означає, що зовнішні організації мають обмежені можливості зробити свої внески в цю справу. Зрозуміло, що деякі аспекти Плану дій і його виконання можливо потрібно тримати в секреті, але навряд чи це може стосуватись усіх планів і дій НАТО. Корупція в обороні і безпеці наша спільна проблема, розв’язати яку може коаліція відданих учасників цього процесу, коаліція, яка може також допомогти і Альянсу в кризові часи.
В міру того як структури НАТО включають антикорупційні міркування в свої процедури, наступним завданням стає забезпечення відображення цих норм і практик, запроваджених в Альянсі, в національних оборонних колах. Стратегія ВІ покладається на добровільні дії членів Альянсу, але збереження високих стандартів врядування в оборонній галузі абсолютно необхідне: поміж інших переваг це допоможе забезпечити розумне використання запланованого збільшення оборонних бюджетів членів Альянсу до 2% ВВП. Консультації і обмін досвідом з колегами є одним з ключових способів підтримування і удосконалення інституційної спроможності.
Навчання також можуть стати засобом поширення антикорупційних норм і підходів серед членів Альянсу. Проте для цього боротьба з корупцією можливо має стати елементом формальних сертифікаційних вимог в НАТО. Альянс також має розробити різні антикорупційні сценарії і підготувати експертів, здатних виявляти проблеми і рекомендувати найкращі підходи до їх розв’язання
І останнє завдання в антикорупційній роботі НАТО полягає у співпраці з іншими інституціями, передусім з Європейським союзом. Генеральний директорат Європейської комісії з питань переговорів про сусідство і розширення (DG NEAR) надає спонсорську допомогу програмі НАТО ВІ, визнаючи, що врядування в оборонній галузі є ключовим фактором безпеки і стабільності. Але можна було б зробити більше, в тому числі у спільній роботі над включенням антикорупційних заходів у стандартні оперативні процедури і процеси оперативного планування міжнародних операцій і місій; співпраці над проблематикою корупційної вразливості як елементу гібридної війни; і розбудові оборонного потенціалу в країнах-партнерах. Оскільки перед обома організаціями постають однакові проблеми, безперечно, варто прагнути об’єднання зусиль.
Публікації, видані Відділом оборони і безпеки ТІ (доступні тут) пропонують більш глибокий аналіз зв’язку між корупцією і відсутністю безпеки (П’ята колона), зв’язок між корупцією і войовничим екстремізмом (Велика розкрутка ), розвиток підзвітності в оборонній промисловості, і зв’язані з цим питання. Відділ оборони і безпеки ТІ започаткував ініціативу з підтримки стандартів відповідального врядування в оборонній галузі ; в січні 2019 року буде опублікований набір інструментів зі зниження корупційних ризиків під час операцій і розбудови оборонного потенціалу.