Savunma harcamaları: çabaların uzun vadede sürdürülmesi

Bu doğrultuda, savunma harcamaları da güvenlik ortamıyla aynı paralelde olmalıdır – ama yeterli miktar ne olmalıdır? İkincisi, savunma harcamaları, maddi yüklerin paylaşımı konusuyla da yakından bağlantılıdır. Amerika Birleşik Devletleri – haklı olarak – toplu savunma harcamalarındaki yükü hakkaniyetle paylaşmadıkları için Kanada ve Avrupalı Müttefiklerini eleştiriyor. Bu bağlamda her bir Müttefik için yeterli miktar ne olmalıdır?

2014’te Rusya’nın Kırım’ı yasa dışı ilhakı sonrasında güvenlik ortamında görülen ciddi bozulma, Müttefikler arasındaki maddi yük paylaşımı tartışmasını yeniden canlandırdı. Bu konu, Rusya’nın Şubat 2022’de Ukrayna’yı işgalinden sonra daha da alevlendi zira bu olay, aralarında nükleer silahlara sahip potansiyel bir düşmanın da bulunduğu önemli bir çatışmanın birçok kişinin umduğu kadar uzak bir ihtimal olmadığını gösterdi.

Kırım’ın yasa dışı şekilde ilhakından sonra, 2014 Galler Zirvesinde Müttefikler, bir “Savunma Yatırımı Taahhüdü”nde (DIP) bulundular. Devlet ve Hükümet Başkanları düzeyinde kabul edilen bu Taahhüt, Müttefiklerin GSYİH’lerinin en az % 2’sinin savunmaya harcanmasını temel hedef olarak görüyordu. Bu taahhüdün sonucu olarak, Avrupalı Müttefikler ve Kanada, 2014 yılından beri arka arkaya sekiz yıl artan savunma harcamaları ile fazladan 350 milyar ABD doları tutarında bir yatırım yaptılar.

Ancak, sadece rakamlara (örn. %2 eşiğinde bulunan NATO üyesi devletler veya eklenen miktara) değil, Müttefiklerin savunma harcamalarını yavaş yavaş yükseltirken bu ülkelerin önceliklerine ve savunma yeteneklerindeki gelişmelere de bakılması önemlidir. 2023’teki Vilnius Zirvesi ve 2024 yılında Washington’da D.C.’de kutlanacak olan İttifak’ın 75. yıldönümü öncesinde mevcut %2 hedefinin günün şartlarına ne kadar uygun düştüğüne tekrar bakılması yararlı olur.

Soğuk Savaş sırasında Müttefiklerin savunma harcamalarının ortalaması (ABD’yi saymasak bile) devamlı olarak GSYİH’nin %3’ünü aşıyordu. Arada dikkat çekici farklılıklar oluyordu ama bu oran nadiren %2’nin altına iniyordu. Soğuk Savaş sonrası dönemde, 1990’ların başlarında, ilk dikkat çekici düşüş görüldü; hemen hemen 20 yıl sonra, 2008 yılındaki küresel finansal krizi takiben de %20’lik bir düşüş daha (NATO komuta yapısındaki kesintiler dâhil) görüldü. Bu da çoğu Müttefikin silahlı kuvvetlerinde gerek hacim gerek hazırlıklılık açısından önemli düşüşlere neden oldu. Ayrıca, İttifak’a yeni katılmış olan Müttefikler savunma harcamalarını azaltma eğilimindeydiler ki bu da bazı Müttefiklerin diğerleri pahasına işi bedavaya getirdikleri algısını güçlendiriyordu.

Son on yıllarda NATO Müttefiklerinin savunma harcamalarındaki düşüşler dünyanın diğer yerlerindeki eğilimlerle sert bir tezat teşkil ediyordu. Stokholm Barış Araştırma Enstitüsünün (SIPRI) veri tabanının oldukça muhafazakâr olan rakamlarına göre 2000 yılından beri Rusya’nın savunma harcaması % 227 oranında büyürken, Çin’inki % 566 oranında büyüdü. Aynı dönemde Avrupalı NATO ülkelerinde ve Kanada’da savunma harcamaları (son artışlar dâhil, sadece %22 oranında yükselirken) 2014 yılındaki bir düşüş hariç, oldukça hareketsiz kaldı. Bu ortalama rakamlar bir Müttefikten diğerine durumlarının çeşitliliğini tam yansıtmasa da genel eğilim açısından oldukça açıklayıcı; 2015’ten beri yavaş yavaş tersine bir dönüş görülüyor.

Rusya’nın Kırım’ı yasa dışı ilhakının sonrasında NATO Müttefikleri 2014 Galler Bildirisinin (14. Paragraf) Savunma Yatırımı Taahhüdünü onayladılar. Bu taahhüt bugüne kadar müttefiklerin savunma harcamalarını arttırma taahhütlerinin siyasi temelini oluşturmuştur. Bildiri, on yıl içinde (2024’e kadar) sonuç vermesi amacıyla son derece dikkatli şekilde kaleme alınmıştı ve taahhüdü zorlu ama gerçekçi kılıyordu. Taahhüt sadece savunma harcamaları için GSYİH’nin %2’sini hedef belirlemekle kalmadı, aynı zamanda Müttefikler için "savunma bütçelerinin %20'sinden fazlasını ilgili Araştırma ve Geliştirme de dâhil olmak üzere büyük teçhizata harcamaları" gibi ek bir hedef belirledi. Bu madde Müttefikleri yeni savunma yeteneklerine yatırım yapmaya teşvik ettiği için de eşit derecede önemlidir. Fakat bu küçük fark ile dahi Müttefiklerin çabalarının – Trump’ın başkanlığı sırasındaki maddi yükü paylaşma konusunda yeniden alevlenen transatlantik çekişmeler dâhil – değerlendirilmesindeki birincil siyasi ve finansal ölçütün bu %2 rakamı olduğu açıkça görüldü.

[NATO Genel Sekreteri’nin 2022 Yıllık Raporundan] (https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_212795.htm?selectedLocale=en#sg6) anlaşıldığı üzere, bu hedeflere ulaşmak için harcanan çabalar gayet tatmin edici olmuştur. 2015’ten beri resmî [NATO rakamlarına] (https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2023/3/pdf/sgar22-en.pdf#page=49) göre 30 Müttefik ülke arasında (Finlandiya 2023’te 31. NATO üyesi ülke olduğu için bu sıralamada yer almamaktadır) %2 hedefini yakalayan ülke sayısı 3’ten 7’ye; %20 yatırım hedefinin üstüne çıkan ülke sayısı da 7’den 26’ya ulaşmıştır. Bugün birçok Müttefikin gelecek yıllarda belirtilen hedefleri tutturmak konusunda sağlam planları var ve bunların toplamı bugüne kadar ABD’li olmayan Müttefiklerin harcadıkları ek 350 milyar doları temsil ediyor (bütçelerin 2015'ten beri sabit kalması durumunda öngörülen harcamalarla karşılaştırıldığında).

Müttefiklerin birçoğu savunma harcamalarını GSYİH’leri doğrultusunda arttırmış olmalarına rağmen hâlâ aralarında çeşitli farklılıklar var. Müttefikler genelde her biri İttifak’ın kabaca üçte birini temsil edecek şekilde üç grupta toplanabilirler: %2 hedefini tutturmuş veya bu hedefe varmalarına çok az kalmış olanlar; hızla ilerleyen ve çok yakın gelecekte hedefe varacak olanlar; ve %2 hedefini tutturmak için planları olan ancak hâlâ çok geride kalanlar (şu anda %1.5’un altında olan ve hedefe yakın zamanda ulaşmaları pek olası olmayanlar).

Savunma harcamalarında art arda sekiz yıl görülen artışlar bir fark yaratsa da, bu fazladan para henüz tüm Müttefiklerin önceki kesintilerin ve yıllarca daralan savunma bütçelerinin sonuçlarına eğilmelerini sağlayamadı. Pek çok durumda içi boş hale gelen kuvvetleri yeniden yapılandırmak yıllarca süren sürekli çaba gerektirir. Bu açıdan bakıldığında, bugün devam etmekte olan önemli artışlar, Müttefiklerin birbiriyle ilişkili ve eşit derecede önemli üç hedefi takip etmelerine olanak sağlamaktadır.

Birincisi, kuvvetleri doğru hazırlık ve askerî etki düzeyinde tutma çalışmaları en az göz önünde olmakla beraber hayli kritik çalışmalardır. Kısacası, bu çalışmalar NATO Müttefiklerinin kuvvetlerinin çok kısa sürede, her şart altında ve yeterli sayı ile çarpışmaya hazır olacaklarını garanti edecek eğitim ve tatbikat, cephane ve yedek parça edinimi demektir. Ukrayna’daki savaş birçok Müttefikin Ukrayna’ya bağışlamak veya kendi kuvvetlerini yeniden teçhiz etmek için cephane stokları bulmaya çabaladıklarını ve kısa sürede ancak sınırlı savaşa hazır kuvvet konuşlandırabildiklerini gösterdi. Bu yöndeki çalışmalar Avrupa-Atlantik bölgesinin savunması ile ilgili zorlu senaryolar açısından kritik önem taşıyor; Müttefiklerin uygun standartlara ulaşabilmeleri uzun süre devam edecek bir çalışma gerektirecek.

İkinci olarak, Müttefikler 20 yılı aşkın bir süredir farklı öncelikler ve araçlar gerektiren kriz yönetimi ve ayaklanmalar üzerinde odaklanmış oldukları için ihmal edilmiş olan bölgelerdeki (örneğin geniş Orta Doğu ve Afrika’da) yetenek açıklarını ele alıyorlar. NATO Savunma Planlama Süreci Müttefiklerin bu temel yetenek açıklarını belirlemelerini ve böylece modern platformlar ve doğrudan destek yetenekleri edinerek kara, deniz veya hava alanlarında yeniden üst düzeyde yetenekler inşa etmeye başlamalarına imkân sağladı. Müttefikler ayrıca İttifak genelinde endüstriyel kapasitenin yeniden inşasına odaklandılar. Hedefler ve öncelikler ülkenin büyüklüğüne ve konumuna bağlı olarak bir Müttefikten diğerine değişebilir, ancak NATO’nun genel olarak önceliği yıllardan beri giderek azalan envanterlerin ardından yüksek yoğunluklu savaş senaryolarının zorluklarını ele almak için askerî ve endüstriyel kapasiteyi yeniden kazanmaktır. Özellikle üzerinde odaklanılacak alanlar arasında kara savaşı (zırhlılar, topçular ve doğrudan destek yetenekleri), entegre hava ve füze savunması, ve su altı operasyonları bulunur.

Üçüncü olarak, artan savunma harcamaları Müttefiklere geleceğe daha iyi hazırlanma fırsatı sağlayacaktır. NATO’nun teknolojik üstünlüğü İttifak için daima önemli bir avantaj olmuştur. Savunmaya yatırım yapılması araştırmaları teşvik eder, gelecek nesil teçhizat ve doğrudan destek yeteneklerini geliştirir ve NATO’nun uzay veya siber uzay gibi yeni operasyon alanlarındaki rekabetin içinde kalmasını sağlar. Batı’nın teknolojik üstünlüğüne artık kesin gözüyle bakılamayacağı bir ortamda inovasyon üzerinde odaklanmak, NATO'nun gelecekteki başarısının anahtarıdır. Bu da özel sektör, akademik çevreler ve Avrupa Birliği de dâhil olmak üzere düzenleyici makamlardaki çeşitli aktörlerle çok daha yakın işbirliği gerektirecektir.

Bu önceliklerin her biri kendi başına savunma harcamaları üzerinde yeniden bir çalışma başlatılmasının gerekli olduğuna işaret ediyor. Üçü bir arada olunca, sürdürülebilir bir çalışmanın özellikle de bugün içinde yaşadığımız bozulmuş güvenlik ortamında ne kadar önemli olduğunu açıkça ortaya koyuyor.

2023 Temmuz ayında yapılacak Vilnius Zirvesi ve 2024’te kutlanacak olan NATO’nun 75. kuruluş yıldönümü yaklaşırken tartışmanın şartları hızla evriliyor. Giderek daha çok Müttefik %2 hedefinin üstüne çıkmak ve yeni teçhizat ve yeteneklere büyük yatırımlar yapmak konusundaki planlarını açıklıyor. Bazıları hedeflerde artışı tekrar gözden geçirmeyi önerirken diğerleri kısıtlayıcı bir malî ortamın sonuçları ve büyük bir hızla genişleyen bütçelerini iyi kullanabilme becerileriyle ilgili endişelerini ifade ediyorlar. Bu bağlamda, %2’nin tavan değil taban olması gerektiğini anlamak çok önemli. Önümüzdeki on yıl ve sonrasında, veya en azından güvenlik ortamı daha güven verici hale gelene kadar uzun süreli bir çabayı savunmak da eşit derecede önemli.

Ne yazık ki Avrupa ve ötesinde güvenlik ortamı öngörülebilir gelecekte istikrarsız kalmaya devam edecek. Ukrayna’daki savaş uzadıkça, çatışmanın NATO topraklarına sıçramasını önlemek için Ukrayna’ya uzun vadeli destek verilmesini, ve sağlam caydırıcılık ve savunma önlemleri oluşturulmasını gerektirecek uzun süreli bir çatışmaya dönüşecek. Bu savaşın sonucunun olumlu olması umulmakla beraber, Rusya’nın kara sahası dışındaki temel askerî yetenekleri azalmadığı için düşman ve/veya istikrarsız kalması mümkündür. Avrupa’nın güney kanadında, Batı Afrika'dan Afganistan'a kadar uzanan, çok sayıda oldukça zayıf devletin ve Rusya’nın eylemleri nedeniyle büyük olasılıkla istikrarın giderek daha da bozulacağı bir istikrarsızlık kuşağı yer alıyor. Çin ile stratejik rekabet, Çin’in Avrupa-Atlantik bölgesinde giderek artan varlığı dolayısıyla büyük sonuçları doğurabilecek riskler yaratıyor.

Neyse ki küresel güvenlik ortamındaki istikrarsızlığa rağmen, artan savunma harcamaları büyük ölçüde dünyanın ekonomik açıdan en gelişmiş ülkelerinden bazıları olan NATO Müttefiklerinin mali kapasiteleri dâhilinde. NATO Müttefikleri yeni tür bir silahlanma yarışına girmek niyetinde değiller ve %2 oranı Soğuk Savaş ortalamasının çok altında kalıyor. Bugünkü güvenlik ortamında kamuoyu, özellikle de Kuzey ve Doğu Avrupa’da, savunma harcamalarını destekliyor ve bu destek artmakta. NATO kamuoyu araştırmasına göre, Müttefik ülke vatandaşlarının çoğu (2021’de %70 iken 2022’de %74) savunma harcamalarının ya bugünkü düzeylerde tutulmasını ya da arttırılmasını istiyor (Müttefikler arasında kamuoyu desteği %85 ile %52 arasında değişiyorsa da çoğunluk daima destek veriyor). Sadece %12 savunmaya daha az bir miktar ödenmesini gerektiğini düşünüyor. Bununla beraber birçok ülkede halklar arasında savunma harcamalarının politik hassasiyeti göz önüne alındığında, sağlam ve uzun süreli bir çalışma, güçlü bir demokratik fikir birliği, ve dolayısıyla kuvvetli bir argüman gerektirir. Bu çabayı kabul edilebilir kılmak için bıkıp usanmadan bu çabaların arkasındaki güvenlik rasyonelini açıklamak önemli; aynı zamanda bunun mali sürdürebilirliği ve yerel endüstri ve teknolojiye, ve dolayısıyla yerel ekonomilere ve toplumlara sağladığı yararlar da sürekli anlatılmalı.

İttifak Savunma Yatırımı Taahhüdünün onuncu yıldönümü olan 2024 yılına yaklaştıkça, gözler %2 hedefine ulaşmanın bu ilk süre bitimine çevrilecek. Bu nedenle 2023 Vilnius Zirvesi ve 2024 Washington Zirvesi NATO Liderlerinin başarıları gözden geçirmeleri ve geleceğe dönük taahhütler üzerinde anlaşmaları için bir fırsat olacak. Bunlar aşağıdakileri kapsayabilir:

NATO’nun doğumundan 75 yıl sonra, savunma yatırımı ve bütçe görüşmeleri Müttefikler arasında transatlantik ilişkilerin geleceği konusundaki kapsamlı stratejik tartışmalardan bağımsız olamaz ve olmamalıdır. Bu da Müttefiklerin güvenlik ortamının ne kadar değiştiğini ve bizzat İttifakın bu sorunla baş etmek için nasıl dönüştüğünü tam olarak anlamaları gerekir - sadece 75 yıl boyunca değil, özellikle son on yılda. Müttefikler ancak bu farkındalıkla NATO tarihinin yeni dönemi için dürüst ve açık dersler çıkarabileceklerdir.