Güçlenen AB-NATO ilişkileri

Yunan mitolojisine göre Sisifos (Sisyphus) büyük bir kayayı bir tepenin en yüksek noktasına dek yuvarlamaya mahkûm edilmiş zalim bir kraldır. Tam tepeye yaklaşırken top tekrar aşağı yuvarlanır ve kral tekrar baştan başlar ama sonuç değişmez. Birçok kişi Avrupa Birliği ve NATO arasındaki ilişkiyi Sisifos’un görevine benzetir: tam biraz ilerleme kaydedilmişken her şey gerilemeye başlar ve sarf edilen gayretler boşa çıkar. Bütün süreç yeniden başlatılır ama başarı şansı çok düşüktür.

Bu paradigma bazı gerçeklik unsurları taşımaktadır ama aynı zamanda birçok şeyi de basite indirgemektedir. Bu iki örgütün genel merkezleri arasında sadece beş kilometre olsa da, ilişkileri hiçbir zaman doğrusal bir süreç takip etmemiştir. İyi ve kötü günleri olmuştur, ama ilişkileri daima gelişmiştir ve her gün gelişmeye ve daha derin ve kapsamlı hale gelmeye devam etmektedir. Artık bu iki örgütün personeli arasındaki temaslar yadırganamayacak kadar olağan hale gelmiştir. Bundan birkaç yıl önce durum böyle değildi ve bir AB yetkilisinin NATO Karargâhına ziyarete gelmesi nadir görülen bir olaydı.

NATO-AB ilişkilerini daha iyi anlamak için üç önemli soruyu cevaplamamız gerekir:

• Bu ilişki neden bu kadar önemlidir?


• Bu ilişkinin temel ilkeleri nelerdir?


• Kurumsal ilişki nasıl gelişti?

Bu ilişki neden bu kadar önemli?

Bu soruların en kısa cevabı üyelik olacaktır. Değerler, tehditler ve sorunlar ve yeteneklerin hepsi üyelik ile bağlantılıdır.

NATO, Avrupa Birliği’ni benzersiz ve çok önemli ortağı olarak tanımlar. Bir anlamda gerçek bir ortaktır zira üyelerinin de ötesinde tüzel kişiliği olan benzersiz bir varlıktır. Ancak güvenlik ve savunmayı ilgilendiren konularda, en azından şimdilik, öncelikli olarak 28 üye ülkenin hükümetlerarası işbirliğine dayanır. Dolayısıyla üyelerin rolü son derece baskındır; halen üyelerin kabaca üçte ikisi her iki örgütün de üyesidir. Geçmiş yıllarda örtüşen üyelikler daha da güçlüydü: 1973 yılına kadar o zamanki adıyla Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun üyelerinin tamamı aynı zamanda NATO üyesiydi; o tarihten 1995’e kadar biri hariç AB üyesi ülkelerin hepsi aynı zamanda İttifak üyesiydi.

Ülkelerin bireysel olarak aldıkları kararlar çoğu kez her iki örgütü de doğrudan etkiler. Eğer hem AB hem NATO üyesi bir ülke savunma konusunda daha fazla harcama yapmaya ve kendi operasyonel yeteneklerini geliştirmeye karar verirse veya dışarıdan güvenliğine yönelik bir tehdit alırsa, bu karar her iki örgütü de etkiler. Avrupa ülkelerinin iki orduları ve iki savunma bütçeleri — yani her örgüt için birer tane —yoktur . Tek bir orduları vardır ve bu iki örgüt içinde yapılacak çalışmalar birbirleriyle uyumlu ve tamamlayıcı olmalıdır. Tabii bunu söylemek yapmaktan daha kolaydır, ama hedef bu olmalıdır.

Ortak değerlerin paylaşılması olgusu örtüşen üyeliklerin bir sonucudur. Gerek Avrupa Birliği gerek NATO üyeleri demokratik ilkeler, hukukun üstünlüğü ve insan haklarını koruma ve saygılı olma konusundaki taahhütleri paylaşırlar. Her ikisi de Pazar ekonomisine sahip bu iki örgüt aynı zamanda bulundukları alanda doğudan ve güneyden gelebilecek aynı güvenlik tehditleriyle karşı karşıyadırlar. Bu bağlar onları üyesi oldukları diğer uluslararası örgütlerle (Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı veya Birleşmiş Milletler gibi) olduğundan daha çok birbirlerine kenetler. Dolayısıyla Avrupa Birliği ve NATO’nun vatandaşlarını korumak ve onların refahını garanti altına almak için işbirliği yapmalarının görevi olduğu anlamına gelmektedir.

Son olarak, önemli noktalardan birisi de bu iki örgütün aynı paralelde geliştikleri ve vatandaşlarının refahını korumalarını mümkün kılacak özel yetenekler geliştirdikleridir. Konu askerȋ yetenekler ve özellikle İttifak ve toprakları için inanılır bir caydırıcılık ve savunma konumu sergilemek olduğunda NATO, AB’ye kıyasla kesinlikle daha üstündür. Diğer yandan askerȋ yeteneklerini giderek geliştirmekte olan Avrupa Birliği ise geniş bir yelpaze oluşturan sivil yetenekler konusunda NATO’ya kıyasla daha üstündür. Bu sivil yeteneklere ekonomik yaptırımlar; enerji ve siber gibi alanlarda esnekliği arttırma; yanlış bilgilendirme ile baş etme; insani yardım ve taşımacılık altyapısı da dâhildir. Avrupa ülkelerinin karşısındaki giderek çeşitlilik gösteren güvenlik tehditleri dikkate alınırsa, sivil, askerȋ, veya ikisinin karışımını barındıran geniş bir farklı yetenekler havuzundan yararlanma ihtiyacı doğmuştur.

Bu ilişkinin temel ilkeleri nelerdir?

AB-NATO işbirliğinin temel ilkeleri ve iki örgütün etkileşimi söz konusu olduğunda çoğu kişi bunu iki örgütün yetkililerinin Brüksel’de bir yerde buluşup görüş alış verişinde bulunduğu şeklinde yorumlamaktadır. İlişkilerin bir bölümü açısından bu yorum doğru olabilir ancak aslında bu olan bitenin sadece küçük bir parçasıdır. Bu ilişkiler her şeyden önce siyasidir ve örgütlerin personelinin ne yaptığı ile sınırlı değildir. İlişkileri algılamada en çok bu noktada odaklanıyor olsak da, doğrusu iki örgütün aynı hedefler doğrultusunda birbirinden bağımsız ama kapsamlı bir koordinasyon ve tamamlayıcılık anlayışı içinde neler yapabilecekleri üzerinde durulmasıdır.

Daha yakın tarihlerde, Avrupa Birliği ve NATO doğudan kaynaklanan tehditler karşısında paralel şekilde hareket etmişlerdir. Rusya’nın Ukrayna’yı yasal olmayan şekilde ihlali ve Doğu Ukrayna’da istikrarı bozacak eylemleri sonrasında bu olaydan sorumlu tutulan Rus bireyler ve varlıklar ve ekonominin belirli alanları üzerinde yaptırımlar uygulanmıştır. Bu arada İttifak ilk kez aynı zamanda AB üyesi olan doğudaki Müttefiklerinin topraklarında caydırıcılık ve savunmayı güçlendirmek ve bu ülkelerin direncini desteklemek amacıyla rotasyon temelinde kuvvet konuşlandırmaya başlamıştır. Ayrıca bu iki örgüt kendilerinin üstün oldukları alanlarda Ukrayna’ya yaptıkları yardımı arttırmışlardır.

Kuruldukları günden beri ve bugün de Avrupa Birliği ve NATO’nun temel hedefi Avrupa’da barışın korunması olduğu kadar Avrupa kıtası ve ötesinde istikrar ve refahın yayılmasıdır.

Bu nedenle AB-NATO ilişkilerinin başlangıcı 30 Ağustos 1954 olarak düşünülmelidir. Bu tarih Avrupa Savunma Topluluğunu kuracak olan Antlaşmanın Fransa parlamentosundan onay alamadığı gündür. Antlaşma bir Avrupa ordusunun kurulmasına yönelik somut şartlar getiriyordu.
O tarihten itibaren NATO, Avrupa’da askeri caydırıcılık ve savunma sağlayan tek örgüt oldu ve NATO’nun şemsiyesi altında Avrupa Ekonomik Topluluğu kuruldu ve gelişti. Bu iki örgüt birbirleriyle pek iletişim halinde olmasalar da birbirlerine bağımlıydılar. Biri güvenlik ve savunma sağladı. Diğeri ekonomik refahın oluşturulmasına yardımcı oldu. Bu durum ortak değerler temelinin sağlamlaşmasına yardımcı oldu ve aynı zamanda Avrupa ülkelerinin yavaş yavaş Avrupa güvenlik ve savunmasına sağladıkları katkının giderek artmasına olanak sağladı.

Soğuk Savaşın bitmesi ve Varşova Paktının çökmesinin ardından Avrupa Birliği ve NATO, Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin Avrupa-Atlantik kurumlarına entegrasyonlarını ve Avrupa’nın demokratik ülkeler ailesine geri dönmelerini kolaylaştırmak için birbirleriyle paralel olarak çalıştılar. Bu iki örgüt aynı zamanda eski Yugoslavya’daki çatışmaların kontrol altına alınması için de işbirliği yaptılar. Bu çabalar hâlâ sürmekte, ve iki örgüt Batı Balkanlar ve ötesinde istikrar, kalkınma ve reform için çalışmaktadırlar.

Aynı şekilde, Avrupa Birliği ve NATO, Ürdün veya Tunus gibi devletlerin istikrarlarını korumalarına yardımcı olarak güneyden kaynaklanan sorunları azaltmak için de birlikte çalışmışlardır. Ayrıca Libya ve Suriye gibi komşu ülkelerdeki çatışmaların etkilerini hafifletmek için çaba sarf etmişler, ve bu amaçla bir yandan gayrimeşru göçlerin etkileriyle uğraşırken bir yandan da mültecileri korumaya çalışmışlardır.

Bir başka deyişle, Avrupa Birliği ile NATO arasındaki işbirliği, sadece bu iki örgütün birlikte ne yaptıklarını değil, aynı zamanda birbirleriyle paralel olarak, eşgüdümlü biçimde ve birbirlerinin çalışmalarını tamamlayacak şekilde neler yaptıklarını da kapsar. AB’nin uzun vadede bir ortak Avrupa savunması geliştirme isteği açısından bu geleceğe dönük önemli bir derstir. Bu çalışmalar – hayata geçirilebilse de geçirilemese de – NATO’nun yerini alacak bir oluşum olarak değil, daha ziyade iki örgütün birbirlerinin yaptıkları işleri tamamlayıcı nitelikte olan, karşılıklı olarak birbirini pekiştiren bir çaba olarak görülmelidir.

Kurumsal ilişki nasıl gelişti?

Bu iki örgüt arasındaki ilişki yukarıda belirtilenlerin hepsidir – aynı zamanda ikisi arasındaki etkileşimi de kapsar. Bu etkileşim yirmi yıl önce, 1999 yılında yapılan NATO’nun Washington Zirvesinde başlayan ve sürekli gelişen bir olgudur. Bu etkileşim üç farklı dönemde ele alınabilir: birinci dönem işbirliği mekanizmalarının oluşturulduğu dönemdir; ikincisi, yavaş bir gelişme dönemidir; üçüncüsü ise dinamizmin yeniden başladığı dönemdir.

Örgütler arasındaki kurumsal ilişki ihtiyaçtan doğmuştur. 1993’te imzalanan Maastricht Antlaşmasından beri Avrupa Birliği ortak savunmaya imkȃn sağlayabilecek ortak bir savunma politikası geliştirilmesi arzusundaydı. Bu istek 2001 yılında imzalanan ve AB siyasi-askerî yapılarının yaratılmasına olanak sağlayan Nis Antlaşması ile yeni bir boyut kazandı.

Mesele bu gelişmelerin NATO ile nasıl ilgilendirileceğiydi. Çözüm Avrupa Birliği ile İttifak arasında bir dizi karmaşık uyarlamalar yapılmasıydı. 2003’te kabul edilen called “Berlin Plus” düzenlemeleri AB tarafından yürütülen ve NATO’nun tümüyle angaje olmadığı operasyonların İttifak tarafından desteklemesinin dayanağını oluşturdu. Bu başlı başına bir başarıydı çünkü iki örgüt ilk defa olarak birlikte çalışacakları ve birbirleriyle iletişim kuracakları somut yollar geliştirmişlerdi.

Ancak bu mekanizmalar oluşturulduktan neredeyse hemen sonra demode oldular. Daha önceki onyılların gözlem ve deneyimlerine, özellikle de eski Yugoslavya’da barışı destekleme ve istikrar operasyonlarında AB’nin NATO’yu destekleyeceği düşüncesine dayanarak tasarlanmışlardı. 2007’de dönemin NATO Genel Sekreteri Jaap de Hoop Scheffer durumu şöyle ifade etmişti: “NATO-AB ilişkileri henüz 21’inci yüzyıla ulaşabilmiş değil. 90’larda takılıp kaldılar.” Sonuçta sadece iki “Berlin Plus” operasyonu oluşturuldu: 2003’te Kuzey Makedonya’da ve 2004’te Bosna ve Hersek’te.

Bir diğer sorun da hem Avrupa Birliği hem de İttifakın büyük patlamalar şeklindeki genişlemelerle yaşadıkları dönüşümlerdi; bu genişlemeler her ikisine de yeni üyeler kazandırdı. Bunların hepsi her iki örgüte birden üye olan ülkeler değildi ve dolayısıyla iki örgütte de farklı ve zaman zaman birbiriyle çelişen öncelikler ortaya çıktı. AB’nin 2003 yılında 15 olan üye sayısı 28’e, NATO Müttefiklerinin sayısı ise 20’den 29’a yükseldi.

Mekanizmaların oluşturulması dönemini on yıl kadar süren bir yavaş gelişme dönemi takip etti. Bu dönemde önemli bir şey olmadı ve iki örgüt arasındaki işbirliği aralıklarla, gayriresmî ve pek dikkat çekmeyen bir şekilde yürütüldü. Bu dönem kabaca 2004’ten 2014’e kadar sürdü. Bu dönem boyunca iki örgüt çoğunlukla birbirine paralel olarak, zaman zaman da birbirleriyle koordinasyon içinde hareket etti ve gelişti.

2014’te durum radikal biçimde değişti. İki önemli gelişme artık mevcut durumun sürdürülemeyeceğinin farkına varılmasına yol açtı. Birinci gelişme, yukarıda da değinildiği gibi, Avrupa’nın doğu ve güneyden kaynaklanan yeni tehditler ve sorunlarla karşı karşıya kalmasıydı; ve iki örgüt de güvenlik ortamındaki değişikliklerle başa çıkabilmeleri için gerekli olan araçların tümüne sahip değildi.

İkinci olarak, Avrupa Birliği iki savunma ayağı oluşturarak ortak bir savunmanın temellerini attı: Yapılandırılmış Daimi İşbirliği ve Avrupa Savunma Fonu. AB-NATO işbirliği Avrupa savunmasının üçüncü ayağını oluşturdu ve iki örgüt arasındaki organik bağın altını çizdi.

Bu olaylar iki kurumun birlikte çalışma şekillerinin kökten değişmesine yol açtı. 2016 ve 2018’de Avrupa Konseyi ve Avrupa Komisyonu Başkanları NATO Genel Sekreteri ile birlikte bu yeni işbirliğinin temel ilkelerini ortaya koyan iki Müşterek Bildiri imzaladılar. Ayrıca tüm NATO Müttefikleri ve AB üye devletleri 74 ortak faaliyeti onayladılar.

Bu da siyasi, kültürel ve psikolojik bir değişime neden oldu. Bugünlerde AB boyutu olmayan hiçbir NATO politikası yoktur. Bu sonuca ulaşabilmek kolay olmadı ama tüm bu çabalara değdi. AB-NATO ilişkilerini ilerletmenin nafile bir çaba olmadığı, ama çok güç bir iş olduğu kanıtlanmış oldu.