Baltık Denizi’nden Karadeniz’e kadar, Rusya Federasyonu ve NATO Müttefiklerine ait savaş gemileri ve jetleri arasındaki yakın temas içeren olayların sayısında endişe verici bir artış görülüyor. Bu tür olaylar yanlış hesaplamaların veya kasıtlı olmayan olayların meydana gelme riskini arttırmaktadır. Böyle bir durum gerginliğin artmasına ve hatta tarafların doğrudan karşı karşıya gelmelerine yol açabilir. Silahların kontrolü ile ilgili karşılıklı olarak birbirlerini tamamlayan ve pekiştiren bir dizi tamamlayıcı düzenlemelere ve güven ve güvenlik arttırıcı önlemlere sahip olan Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT) bu acil konunun ele alınmasında için bir platform sunmaktadır.
Uzun zamandır NATO ve Rusya arasında bir sürtüşme bölgesi haline gelmiş olan Baltık bölgesi yakın zamanlarda Rusya ve Müttefiklerin savaş gemileri ve jetleri arasında yakın, ve tehlikeli sonuçlara yol açabilecek olaylara şahit oldu. 12 Nisan 2016’da Rus jetleri Polonya sahili açıklarında, uluslararası sularda seyretmekte olan güdümlü füze donanımlı Amerikan muhribi USS Donald Cook üzerinde yakın mesafeden yüksek süratle uçuşlar yaptılar. Birkaç gün sonra, bir Rus savaş uçağı, Baltık Denizi üzerinde uçmakta olan bir Amerikan keşif uçağının 30 feet kadar yanına gelerek “fıçı tono” (barrel roll) manevrası yaptı. Bu endişe verici olaylar sadece Baltık sahası ile ilgili değildir. ABD yetkilileri bir Rus savaş uçağının 7 Eylül’de Karadeniz üzerinde devriye görevi yapan bir Amerikan uçağına “tehlikeli” şekilde önleme yapmasını protesto ettiler. 22 Eylül’de Fransız Hava Kuvvetleri Fransa sahilinden 100 km uzakta uçan iki stratejik Tupolev TU-160 Blackjack uçağına önleme yaptı.
Bir Amerikan yetkilisi görünürde herhangi bir silah taşımayan iki Rus uçağının Baltık Denizi’nde seyreden Amerikan USS Donald Cook muhribinin çok yakınından yaptıkları uçuşu son zamanlarda görülmüş en tehlikeli yakın temas olarak niteledi, 12 Nisan 2016.©REUTERS/ABD Deniz Kuvvetleri/ REUTERS Belgesi
European Leadership Network Mart 2014-Ağustos 2015 arasında 60’tan fazla benzer olay kaydetti. Bu endişe verici son olay Brüksel merkezli Egmont Enstitüsü ile ortaklaşa düzenledikleri bir çalıştayda ele alınmıştır. Bu olaylar Rusya’nın 2013 yılından beri yaptığı ve büyük sayıda askeri hızla konuşlandırmayı da kapsayan “snap” tatbikatları bağlamında düşünülmelidir.
NATO, Eylül 2014’te yapılan Galler Zirvesinde Müttefik liderlerin aldığı bazı kararlar doğrultusunda, toplu savunmasını güçlendirecek bazı adımlar atmıştır ve doğu Avrupa’da uzun zamandır olmadığı kadar büyük bir yapılanma planlamaktadır. Rusya NATO’nun artan tatbikatlarını bakış açısından artan NATO’nun artan tatbikatları, doğu Avrupa’daki güçlendirilmiş askeri altyapısını, ve daha da doğuya doğru genişleme potansiyelini ulusal güvenliği için bir tehdit olarak algılamaktadır. NATO-Rusya Konseyi çatısı altında yürütülen sivil ve askeri pratik işbirliğinin 2014 Nisan ayından itibaren askıya alınması da Ukrayna’daki çatışma ve Kırım’ın yasadışı ve gayrımeşru ilhakı sonucunda da Şubat 2016’da yapılan Münih Güvenlik Konferansında ortaya sürülen “Soğuk Savaş senaryosu”nun bir parçasıdır.
24 Kasım 2015’te Türkiye-Suriye sınırında bir Rus Su-24 uçağının bir Türk F-16’sı tarafından düşürülmesi şunu göstermiştir: Bu tür yakın temas içeren karşılaşmaların tehlike yaratacak yanlış hesaplamalar veya kasıtlı olmayan olayların gerginliği arttırmasını ve hatta Batı ile Rusya’nın doğrudan karşı karşıya gelmeleri riskini tetikleyebilir. AGİT Troykası tarafından 2014 yılında kurulan Avrupa Güvenliği konusunda Önde Gelen Kişiler Panelinin askeri kazalar veya olayların kontrolden çıkarak tırmanma riskine karşı alınacak daha etkili önlemleri birincil ve en acil adım olarak vurgulamasının nedeni budur.
Bu bağlamda, askeri güveni yeniden tesis etme çabaları, askeri şeffaflığın (özellikle “snap” tatbikatlarında) arttırılması, askeri olaylar ve kazalardan kaçınılması ve olayların karşılıklı olarak tırmanmasının önlenmesi için risk azaltıcı önlemlerin iyileştirilmesi üzerinde odaklanılmalıdır. Soğuk Savaş döneminden beri mevcut olan birtakım ikili anlaşmalar ve iletişim kanalları güncelleştirilerek Avrupa-Atlantik sahasında olay önlemeye yönelik yeni nesil ikili anlaşmalara dönüştürülebilirler.
Aynı paralelde, AGİT, tehlikeli askeri olayların tartışılabileceği ve Rusya ve NATO üyesi devletler arasında askeri şeffaflık konusundaki diyaloğun yeniden canlandırılacağı avantajlı ve kucaklayıcı bir arena olabilir. Askeri şeffaflık ve öngörülebilirlik konusundaki Viyana Belgesi (AGİT’in politik-askeri müktesebatının temel taşlarından biri) konunun detaylı olarak düşünülebileceği bir çerçeve oluşturmaktadır.
Viyana Belgesi
Güvenliğin politik-askeri yönlerini ele almaktaki başarısı AGİT’e haklı bir ün kazandırmıştır. Örgütün tamamlayıcı unsurları silahların kontrolüne ilişkin karşılıklı düzenlemeleri, ve güven ve güvenlik arttırıcı önlemleri Avrupa’da güvenliğin gelişmesinde merkezi bir rol oynamıştır ve örgütün kapsamlı güvenlik yaklaşımının ayrılmaz unsurlarıdırlar.
1990’da kabul edilen ve siyasi açıdan bağlayıcı niteliği olan Viyana Belgesi özellikle AGİT katılımcısı 57 devletiçin önemli bir bilgi kaynağıdır. Belge, savunma planlaması, askeri bütçeler, askeri kuvvetler ve yapılar, önemli silahlar ve askeri teçhizatın konuşlanmasına ilişkin planlar ve veriler ve askeri faaliyetler konusunda bilgi alışverişini teşvik eder. Askeri temaslar, askeri işbirliği, ve bölgesel güven ve güvenlik arttırıcı önlemlerin oluşturulmasını kolaylaştırır.
9 Haziran 2016’da yapılan NATO tatbikatı BALTOPS sırasında 9 ülkeden 16 gemi Baltık Denizinde yakın formasyonda manevra yapıyorlar. ©NATO HQ MARCOM
Viyana Belgesi aynı zamanda çatışma önleme, riskleri azaltma ve erken uyarı konularında siyasi bir araçtır. Belgenin III. Bölümüne göre katılımcı devletler askeri kuvvetlerinin barış zamanındaki normal konumları dışındaki olağandışı veya planlanmamış faaliyetleri askeri açıdan önem arz ettiği ve bir başka devlet için güvenlik endişesi yarattığı takdirdebu konuda birbirleriyle danışmalar ve işbirliği yaparlar (paragraf 16). 2014 yılında Ukrayna’nın III. Bölüm, paragraf 21’i yürürlüğe koyduğunda bu koşuldan fazlasıyla yararlanılmıştı: Viyana Belgesi bağlamında olağandışı askeri faaliyetlere ilişkin danışmalar ve işbirliği için talepler gelmişti. Bunun sonucunda Güvenlik İşbirliği Forumu (katılımcı devletlerin temsilcilerinin askeri istikrar ve güvenlik konusunda danışmalarda bulunmak üzere haftalık toplantılar yaptıkları özerk bir karar organı) dört müşterek toplantı yaptı; AGİT Daimi Konseyi ise Mart ve Nisan 2014 aylarında iki toplantı yaptı.
Katılımcı devletler, tehlike yaratan askeri nitelikteki olayların herhangi bir yanlış anlamaya yol açmaması ve bunun diğer devletler üzerinde yaratacağı etkileri azaltmak amacıyla bu konuda işbirliği yapmayı da taahhüt ederler (par. 17). Ancak bu paraf hiçbir zaman kullanılmamış ve ilgili “format” (yani, özel durumlarda bildiriler için AGİT ağında kullanılacak şablon) “hiçbir zaman belirlenmemiştir.
Tehlike yaratan askeri olaylar konusunu ele almakta Viyana Belgesi’nden yaralanırken daha önceden kabul edilmiş ve halen kullanılmakta olan bir dizi taahhüt temel alınacaktır. 1997’de imzalanan Karşılıklı İlişkiler, İşbirliği ve Güvenlik konusunda NATO-Rusya Kurucu Senedi NATO üyesi devletler ve Rusya’nın silahlı kuvvetleri ile ilgili olarak daha fazla şeffaflık, öngörülebilirlik, ve karşılıklı güven için gayret göstereceklerini ve Viyana Belgesi’nin getirdiği yükümlülükleri tam anlamıyla yerine getireceklerini belirtir. Politik-askeri konularda diyalog için bir forum olan Senet, AGİT’in hedefleri ve mirası ile de uyumlu olacaktır. Aynı zamanda, NATO-Rusya opsiyonunun tersine, doğası itibarı ile Vancouver’den Vladivostok’a uzanan alandaki ülkeleri kapsayacaktır.
Son yirmi yılda değişen güvenlik ortamı, askeri teknolojiler ve operasyonlardaki gelişmeler karşısında AGİT’in (Viyana Belgesi dahil) silahların kontrolü ve güven ve güvenlik arttırıcı rejimlerinin uyarlanması ve Avrupa’daki güven ve güvenlik arttırıcı önlemlerin rolü ve değerinin yeniden gözden geçirilmesi gereğini ortaya çıkarmıştır. Kabul edildiği tarihten beri üç kez yeniden gözden geçirilmiş (1992, 1994, 1999) olan Viyana Belgesi, 1 Aralık 2011’de yeni şeklini almıştır. Bu en son versiyona göre, AGİT katılımcısı devletler bu belgeyi yeniden gözden geçirmek üzere için özel olarak beş yılda bir veya daha sık toplanacaklardır – dolayısıyla Belge 2016 yılında tekrar yayınlanacaktır.
Olay yönetimini geliştirmek
Ukrayna ve çevresindeki kriz, III. Bölümün yetersizliklerine dikkat çekmiştir. Güvenlik İşbirliği Forumu’nda endişe yaratma potansiyeli olan faaliyetlerin ele alınması, güveni arttırmaya ve gerginlikleri azaltmaya yönelik çabalar üzerinde durulması da bu nedenledir.
Diğer girişimlerin yanı sıra bir grup AGİT katılımcısı ülkenin (ana sponsor olan Polonya’nın liderliğinde) “askeri niteliği olan riskli ve tehlikeli olaylar konusunda işbirliğinin güçlendirilmesi” ile ilgili bir karar taslağı için getirdikleri ortak öneri özellikle 17. Paragraf üzerinde odaklanmaktadır: “Güven ve Güvenlik arttırıcı önlemlerin uygulandığı, özellikle artan askeri gerginliklerin olduğu bölgelerde askeri faaliyetler yürüten katılımcı devletler risk veya tehlike içeren bir askeri olaya yol açabilecek her tür faaliyeti önlemeli ve bu faaliyet ile ilgili bilgiyi en kısa zamanda, hatta mümkünse bu tür herhangi bir faaliyet başlamadan önce, diğer katılımcı devletlere iletmelidir.”
Bu müşterek öneri, risk azaltma yöntemi ile ilgili yeni unsurlar da içermektedir (örneğin, risklerin gerçek zamanda nasıl yönetileceği, belirli olayların ayrıntılarını incelemenin etkili yolları, ve tekrarların nasıl önleneceği gibi). Bu öneri belirli olayların nasıl raporlanacağı konusundaki şartları detaylı olarak açıklamakta, bilgi ve konuya açıklık getirecek diğer unsurların sağlanması için gereken zaman çerçevesi belirlemekte ve silahlı kuvvetleri olaya karışmış olan ülkelerin açıklayıcı bir toplantı yapmaları olasılığına değinmektedir.
AGİT Kuzey Amerika, Avrupa ve Asya olmak üzere üç kıtaya yayılmış olan 57 katılımcı ülkeden ve bir milyardan fazla insandan oluşmaktadır. ©AGİT
Tehlikeli askeri olaylar terimine daha açıklık getirmesi açısından “olağandışı askeri faaliyetler” kavramının tanımını da öneriye yapılacak ilaveler arasında olabilir. Ayrıca ABD-SSCB arasındaki Tehlikeli Askeri Faaliyetlerin Önlenmesi Anlaşması’ndaki önlemlere benzer önlemler de getirilebilir (askeri kuvvetlerin barış zamanındaki konumlarının dışında ve uluslararası sınırlara yakın noktalarda konuşlandırılmalarında ve tatbikatlarında şeffaflık ve daha sıkı yeni önlemler getirilmesi gibi). Kriz durumları için özel kısıtlamalar da tasarlanabilir. Bölgesel ve alt-bölgesel güven ve güvenlik arttırıcı önlemler, özellikle gerginliklerin olduğu alanlarda sınırlarla ilgili belirli rejimler geliştirilmesi de yararlı olacaktır.
Kriz durumlarında fikir birliği sağlamak ve genel olarak siyasi ortamın üstesinden gelmek için yeni baştan güçlü bir doğrulama mekanizması kurmak yerine şeffaflık ve güveni güçlendirecek küçük adımlarla ilerlemek daha makul gözüküyor. Anlamlı güven ve güvenlik arttırıcı önlemler en tehlikeli opsiyonların devre dışı kaldığına dair gayet net bir sinyal verir –Avrupa’da Askeri güven tesisi, riskin azaltılması ve silahların kontrolünü tekrar canlandırmak üzere Ekim 2016’da Viyana’da yapılan AGİT Güvenlik Günleri’ne “Avrupa’da askeri güven tesisi, Risklerin Azaltılması, ve Sialhların Kontrolünün Yeniden Canlandırılması ” katılanların değerlendirmeleri de bu yöndeydi.
Tehlikeli askeri olayların tartışılacağı bir forum
AGİT, Viyana Belgesi’nin yanı sıra, bölünmelere yol açan konularda bir güvenlik diyaloğu forumu olarak daha yoğun şekilde kullanılmalıdır. Bu görüş Haziran 2016’da Berlin’de yapılan AGİT Güvenlik Günleri “Çatışmadan İşbirliğine: Avrupa’da İşbirliğine Dayalı Güvenliğin Yeniden Canlanrılılması” katılımcıları tarafından da kabul gördü. 2016 dönemi AGİT başkanlığı görevini de yürüten Alman Dışişleri Bakanı Frank-Walter Steinmeier Frank Avrupa’da gerginliklerin tırmanmasını önlemek ve yeniden güven tesis etmek amacıyla Moskova ile yeni bir silahların kontrolü anlaşması yapılmasını istedi; AGİT bu konuda forum görevini üstlenebilir. Yeniden canlandırılacak bu konvansiyonel silahların kontrolü anlaşmasının kapsaması gereken beş alan arasında bölgesel üst limitleri tanımlayan anlaşmalar, asgari mesafeler ve şeffaflık önlemleri de (özellikle Baltık devletleri gibi askeri açıdan hassas olan bölgeler) bulunmalıdır.
17. Paragrafta önerilen Güvenlik İşbirliği için Forumu, tehlikeli askeri olaylar (sivil hava trafiği üzerindeki etkileri dahil) konusunda düzenli olarak görüş alış verişine yer verebilir. Belirli olaylarla ilgili sorumluluklar üzerinde yapılabilecek sert tartışmalardan kaçınılması gerekli olmakla beraber, bu forum tüm AGİT katılımcısı devletlerin olayların ciddiyeti, nedenleri, ve mevcut düzenlemelerin (ikili olanlar da dahil) yeterliliği veya yetersizliği karşısındaki tutumlarını dile getirmek için önemli bir fırsat olacaktır. Bu tür bir diyalog aynı zamanda tüm AGİT devletleri arasında bu konuyla ilgili farkındalığı arttırabilir ve belki de olayları tehlikeli kılan unsurlara bir açıklık getirebilir. Bu konuda AGİT’in yüksek düzeyli askeri doktrin seminerleri (sonuncusu Şubat 2016’da yapılmıştır) de kullanılabilir. Son olarak, eğer olay daha sonra takip edilmeyi gerektiriyorsa, AGİT bu tür bilgi toplama misyonlarını yürütecek tarafsız bir üçüncü parti olabilir.
O tarihteki NATO Genel Sekreter Vekili Alexander Vershbow AGİT Güvenlik Günlerine katılıyor, Viyana, 3 Ekim 2016.©NATO
(Büyükelçi Vershbow konuşuyor)
AGİT, NATO üyesi devletler ve Rusya arasındaki askeri temaslar için düzenli bir çerçeve de sağlamaktadır. Nitekim, Kuzey Atlantik Konseyi son zamanlarda Viyana Belgesinin, ve daha genel olarak AGİT’in, askeri şeffaflığın daha da geliştirilmesi için bir platform olarak kullanılmasını şiddetle desteklemektedir.
NATO’nun çağrısına cevap
Tehlikeli askeri olaylar ve daha fazla askeri şeffaflık konusu 13 Temmuzda yapılan NATO-Rusya Konseyi toplantısında konuşuldu. Rusya toplantıda Baltık Denizi üzerinde hava güvenliği ile ilgili bir teklif sundu. Aynı paralelde, sınırlardaki askeri hareketlenme ile ilgili ortak endişeleri azaltmak amacıyla NATO üyelerinin (Polonya ve Baltık ülkeleri de dahil) temsilcileri, ve NATO ortak ülkelerinden Finlandiya ve İsveç Moskova’ya davet edildiler.
NATO Genel Sekreteri Jens Stoltenberg de İttifak’ın istikrar ve şeffaflığı arttırmak için Viyana Belgesi ve silahların kontrolüne yönelik diğer anlaşmaları müştereken güncelleştirmek konusunda Rusya’ya yapmış olduğu teklifi sık sık yinelemektedir.Stoltenberg, “ NATO, Viyana Belgesinin modernizasyonu, ve şeffaflık ve öngörülebilirlik konusunda elimizdeki mekanizmaları güçlendirmek için yürütülen çabaları bütün gücüyle desteklemektedir,” dedi. Stoltenberg bu çalışmada herkesi yapıcı şekilde çalışmaya davet etti ve bazı Müttefiklerin Viyana Belgesinin nasıl modernize edileceği konusunda masaya somut teklifler getirdiklerini hatırlattı.
Avrupa-Atlantik sahasında değişik tipte kurumların arttığı bir dönemde rekabet ve tekrarlardan kaçınmak son derece önemlidir. NATO’nun Viyana Belgesi’ni ve bu çerçevede iki örgüt arasındaki “iş bölümü”nün öngörülebilirlik, güven ve istikrar niteliklerinin yeniden canlandırması konusunda AGİT’e yetki vermiş olması son derece önemlidir.
Viyana Belgesi yararlılığını “kötü hava şartları” diyebileceğimiz durumlarda gösterdi. Gerçek şu ki, Soğuk Savaş sona erdiğinden beri Avrupa-Atlantik sahasındaki uluslararası ilişkiler hiç bugün olduğu kadar gergin olmamıştı. Tehlikeli askeri olaylar askeri şeffaflık ve istikrarın garanti edilmesi için AGİT’in güvenlik boyutu dahil, eldeki çok taraflı bütün araçların kullanılmasındaki aciliyetin altını çizmektedir. Tabii ki tek başına Viyana Belgesi savaşın geri gelmesini engelleyemez. Güven ve güvenlik arttırıcı önlemler tüm uluslararası güvenlik sorunları için bir çare değildir; bu önlemler sadece devletlerarası ilişkileri yeniden şekillendiren işbirliğine dayalı daha geniş bir sürecin sonuçlarının bir parçasıdır. Ancak katılımcı ülkeler siyasi istek ve ortak çıkarlar sergileyebildikleri ve avantaj kazanmak adına risk olgusunu kullanmadıkları sürece AGİT gerginliklerin azaltılmasına, ve güven olgusunun gelişmesine kesinlikle yardımcı olabilir.