Китайская и индо-тихоокеанская головоломка НАТО

В самом деле, имидж Пекина в Европе, (который идет по нисходящей траектории уже много лет), резко снизился из-за того, что распространилось мнение, согласно которому Китай оказывает негласную поддержку натиску Москвы на порядок евроатлантической безопасности и глобальные нормы. В отличие от этого дипломатическая, экономическая и военная поддержка со стороны таких индо-тихоокеанских партнеров, как Австралия, Япония, Новая Зеландия и Республика Корея способствовала укреплению жизнестойкости Украины и сохранению глобальных норм. В более широком плане из-за войны началось активное обсуждение в США вопроса о том, как сочетать необходимость помогать Украине с дальнейшим уделением внимания угрозе, которую представляет Китай в Индо-Тихоокеанском регионе. В связи с этими прениями продолжают задавать вопросы о том, что значит расставление приоритетов Соединенными Штатами для трансатлантических отношений и европейской безопасности.

Очевидно, что войной было подчеркнуто центральное значение НАТО в системе евроатлантической безопасности. Оказание помощи Украине и усиление сдерживания в восточной части Североатлантического союза стали основными политическими и стратегическими приоритетами НАТО. Однако страны НАТО отмечают растущее значение стратегического подъема Китая и геополитической динамики в Индо-Тихоокеанском регионе для евроатлантической безопасности, а также их важность для глобального военного соперничества, технологического новаторства и экономического роста. В последнее время в НАТО более активно обсуждаются вопросы о том, как справиться с проблемами, возникшими в связи со стратегическим подъемом Китая, или усилить сотрудничество с ключевыми партнерами в Индо-Тихоокеанском регионе. При этом из-за сохраняющихся у стран НАТО опасений касательно того, чтобы строить отношения с Китаем как с угрозой безопасности НАТО, или насчет прямого взаимодействия в Индо-Тихоокеанском регионе складывается некая неопределенность вокруг масштаба и будущего китайской и индо-тихоокеанской повесток дня НАТО или насчет того, связаны ли они друг с другом и если связаны, то каким образом. Постараюсь представить обзор меняющейся политики НАТО в отношении Китая и Индо-Тихоокеанского региона и обозначить ряд важнейших проблем и возможностей на перспективу.

Интерес НАТО к Китаю растет на фоне того, что в Национальной стратегии США, принятой в 2017 году, Китай назван «долгосрочным стратегическим соперником», а в Европе ширится понимание стратегических последствий подъема Китая. Администрация Трампа и Байдена старались расширить трансатлантическое сотрудничество по Китаю, исходя из убеждения в том, что более широкая поддержка политики США со стороны Европы имеет ключевое значение для эффективного решения непростых экономических, политических и стратегических задач в связи с ростом Китая. Вашингтон сделал большой акцент на обсуждении с ЕС и отдельными европейскими странами оптимального преодоления геоэкономических, технологических и дипломатических проблем, связанных с подъемом и поведением Китая, но в то же время и НАТО становится все более важным каналом трансатлантического сотрудничества по Китаю.

Впервые Китай был официально признан важной темой для НАТО на встрече в верхах в Лондоне в 2019 году, когда главы государств и правительств стран НАТО заявили, что «растущее влияние и международная политика [Пекина] сопряжены как с возможностями, так и с вызовами, которыми нам следует заниматься сообща, как союзу». С этим заявлением был проложен путь для все более содержательных обсуждений в НАТО, в ходе которых США – при поддержке в первую очередь Соединенного Королевства – последовательно и настоятельно призывали союзников более серьезно задуматься над стратегическими последствиями подъема Китая. С тех пор некоторые страны НАТО не перестают задавать вопросы насчет повестки дня НАТО в отношении Китая, опасаясь, что это может прекратить их политическое и экономическое сотрудничество с Пекином, а также настаивая на том, что Североатлантический союз должен сосредоточиться на своем основном мандате (евроатлантическая безопасность) и воздерживаться от расширения своего географического или функционального ведения, в частности из-за необходимости приоритизировать Восточную Европу.

После заявления на встрече на высшем уровне в Лондоне в 2019 году начался процесс консультаций «НАТО – 2030», инициированный генеральным секретарем, с тем чтобы обдумать будущее направление работы НАТО, и в рамках этого процесса был подготовлен доклад независимой группы экспертов. В силу того, что доклад аналитической группы 2030 не был официальным документом НАТО, у составителей было больше свободы по целому ряду вопросов, включая Китай. В частности, в докладе страны НАТО были предупреждены об «одновременных геополитических и идеологических вызовах, брошенных Россией и Китаем», и содержался настоятельный призыв к НАТО «оставаться платформой, вокруг которой Североатлантический союз организует свою работу в эпоху по-настоящему глобальных вызовов». Таким образом обосновывалось преодоление узкого географического или функционального толкования НАТО: в докладе «2030 год» признавалось центральное значение безопасности в Евроатлантическом регионе, но в то же время подчеркивался политический характер НАТО и ее глобальный охват, таким образом закладывалась основа для более содержательной повестки дня по Китаю. Интересно и то, что в докладе проводилась связь между необходимостью преодолевать китайский вызов в глобальном масштабе, занимаясь проблемой одновременного геополитического и идеологического соперничества, и укреплением сотрудничества с ключевыми партнерами в Индо-Тихоокеанском регионе: Австралия, Япония, Новая Зеландия и Республика Корея. В докладе даже ратовали за то, чтобы «приступить к обсуждению внутри организации вопроса о возможном будущем партнерстве с Индией». Хотя доклад «2030 год» и не является официальным документом НАТО, можно утверждать, что по сей день это самое далеко идущее заявление о Китае, связанное с НАТО, и что он способствовал более существенному обсуждению в Североатлантическом союзе.

В Заявлении по итогам встречи в верхах в Брюсселе в 2021 году лидеры НАТО посвятили Китаю целых два пункта, в которых они четко заявили, что «заявленные Китаем стремления и напористое поведение представляют собой системные вызовы для основанного на правилах международного порядка и областей, имеющих важное значение для безопасности Североатлантического союза». Они также указали на ряд конкретных проблем: расширение ядерного арсенала Китая, растущее военное сотрудничество Китая с Россией, его стратегия военно-гражданского объединения и действия в космосе, кибернетическое пространство и дезинформация. В то же время в заявлении было вновь сказано о важности сохранения открытого диалога с Китаем.

В развитие результатов брюссельского саммита в Стратегической концепции, утвержденной странами НАТО год спустя, на встрече на высшем уровне в Мадриде в 2022 году, представлен подробный анализ того, как действия Китая бросают вызов основным ценностям и интересам НАТО, и осуждается использование Китаем экономических рычагов для создания стратегической зависимости. В Стратегической концепции акцентируется внимание на взаимно усиливающих попытках Китая и России подорвать международный порядок, основанный на правилах, что идет вразрез с нашими ценностями и интересами, и в концепции предупреждается о необходимости «защищать от используемых [Китаем] тактики принуждения и попыток расколоть Североатлантический союз». Летом 2023 года, на встрече на высшем уровне в Вильнюсе, помимо того, что они подтвердили сказанное в Мадриде, лидеры НАТО настоятельно призвали Китай «осудить агрессивную войну России против Украины, воздержаться от любой поддержки военных усилий России, прекратить гиперболизировать ложный нарратив России, обвиняющей Украину и НАТО в российской агрессивной войне против Украины, и придерживаться целей и принципов Устава ООН».

Повестку дня НАТО в отношении Китая можно разделить на три уровня анализа. Первый уровень – глобальный и связан с представлением о том, что Китай – единственная страна, по-настоящему способная бросить продолжительный и многоаспектный вызов международной системе. Эта идея занимает видное место в Стратегии национальной безопасности США 2022 года и находит все большее отражение в формулировках, принимаемых НАТО, хотя зачастую Китай перечисляется вместе с другими «авторитарными игроками». В таком свете Китай представляет вызов для международной системы, которая еще в большой мере отражает трансатлантические ценности и интересы.

Второй уровень связан с тем фактом, что Китай бросает вызов евроатлантической безопасности с нескольких точек зрения. Некоторые носят более прямой характер и связаны с тем фактом, что Китай обладает глобальным военно-морским, кибернетическим и космическим потенциалом и средствами МКБР и обеспечивает свое военное присутствие в Балтийском и Средиземном море посредством учений или заходов в порт, а также имеет активы в критически важной инфраструктуре в Европе. Это касается непосредственного района ответственности НАТО и может сказаться на материально-техническом обеспечении Североатлантического союза, мобильности и коммуникациях вооруженных сил в его пределах, а также Африки и Ближнего Востока. В Североатлантическом союзе растет консенсус насчет того, что нужно пристально следить за глобальным потенциалом и деятельностью Китая в широком Евроатлантическом районе. В свою очередь молчаливая поддержка Китаем российского натиска на европейскую геополитическую архитектуру косвенно бросает вызов евроатлантической безопасности, но можно утверждать, что это более актуально для НАТО, о чем было четко сказано в Стратегической концепции 2022 года и Заявлении по итогам встречи в верхах в Вильнюсе в 2023 году.

Третий уровень анализа, который в меньшей степени имеет прямое отношение к НАТО, но который можно считать самым важным, связан с вызовом, брошенным Китаем индо-тихоокеанской архитектуре безопасности. Даже если НАТО остается прежде всего организацией евроатлантической безопасности, растет понимание того, что вызов, брошенный Китаем индо-тихоокеанской безопасности, систематически значим – с учетом центральной роли Индо-Тихоокеанского региона в глобальной политике в экономическом, технологическом и стратегическом плане – и имеет огромное значение для США, а значит, опосредованно для НАТО – с учетом центрального значения Америки для евроатлантической безопасности.

Обсуждение темы Китая в НАТО пострадало в значительной мере от раздробления, вероятно, чтобы успокоить более скептически настроенных союзников по НАТО. Однако в силу растущего понимания того, что вышеупомянутые измерения – «глобальное», «евроатлантическое» и «между ТВД» – проникают друг в друга, проступает более слаженный подход НАТО к Китаю.

Уже сложилась история сотрудничества Североатлантического союза с важнейшими партнерами в Индо-Тихоокеанском регионе – Австралия, Япония, Новая Зеландия и Республика Корея. Тот факт, что все эти страны – союзники США на основании договоров, уже подчеркивает, что они в большой мере совместимы с Североатлантическим союзом в плане структуры безопасности, военных стандартов, а также политических ценностей. Хотя усилия, направленные на развитие неофициальных связей со странами Индо-Тихоокеанского региона, уходят корнями в годы холодной войны, официальные механизмы политического сотрудничества Североатлантического союза с третьими странами развивались прежде всего в период по окончании холодной войны.

В 90-е годы Североатлантический союз начал вести целенаправленный диалог по региональному партнерству со странами широкого Евроатлантического района, в частности, со странами бывшего советского пространства, Средиземноморья и Ближнего Востока. НАТО также периодически проводит политический диалог с другими странами, включая страны Индо-Тихоокеанского региона. Но более конкретные возможности придать официальный характер этим партнерским отношениям возникли в контексте действий НАТО в Афганистане. В самом деле, в период операции НАТО в Афганистане отмечалось расширение сотрудничества между многими из этих партнеров и Североатлантическим союзом в политической, финансовой и даже оперативной сфере, здесь нужно особо выделить Австралию, направившую значительный воинский контингент.

С 2010 года действует созданный НАТО механизм, получивший название Индивидуальный пакет мероприятий по сотрудничеству, с помощью которого НАТО может выстраивать сотрудничество с так называемыми партнерами во всем мире. К этой категории сегодня относятся Австралия, Колумбия, Ирак, Япония, Республика Корея, Монголия, Новая Зеландия, Пакистан и Афганистан, хотя данное сотрудничество в настоящий момент приостановлено. Однако проводить встречи с четырьмя индо-тихоокеанскими партнерами одновременно НАТО начала лишь недавно, в рамках процесса размышлений «2030 год», обозначив тем самым важность этого региона. Решение пригласить лидеров этих стран-партнеров на саммиты в Мадрид и Вильнюс – дополнительный символический шаг в этом плане. Тем не менее основными каналами сотрудничества остаются двусторонние связи и индивидуальные соглашения о партнерстве, в частности из-за больших различий в том, как разные партнеры в Индо-Тихоокеанском регионе понимают свои отношения с НАТО.

Явно существует связь между решением непростых задач, связанных с подъемом Китая, и укреплением сотрудничества с индо-тихоокеанскими партнерами, в частности, потому что эти страны – особенно Япония и Австралия – со все большей настороженностью следят за подъемом Китая в последние годы. Страны НАТО понимают, что с помощью диалога с индо-тихоокеанскими странами они могут лучше понять, с какими проблемами сопряжен подъем Китая. Но, как правило, в диалоге между НАТО и ее индо-тихоокеанскими партнерами обходится явная связь с Китаем или ролью НАТО в самом Индо-Тихоокеанском регионе, поскольку обе стороны заинтересованы в том, чтобы вписать свое сотрудничество в «позитивные» рамки и развенчать концепцию расширения НАТО на Индо-Тихоокеанский регион. Отчасти в результате этого сотрудничество НАТО с индо-тихоокеанскими партнерами характеризуется как широкое, транснациональное, с упором на необходимости сохранять глобальные нормы, преодолевать транснациональные вызовы, такие как терроризм или связь климата с безопасностью, и при этом в качестве наиболее многообещающих обозначаются такие области сотрудничества, как кибернетическое пространство и борьба с дезинформацией.

Несмотря на достигнутый недавно прогресс, в частности, на встречах в верхах в Мадриде и Вильнюсе, в индо-тихоокеанской и китайской повестках дня НАТО по-прежнему есть напряженность. С одной стороны, в кругах НАТО растет понимание того, что геостратегическая динамика в Евроатлантическом регионе и в Индо-Тихоокеанском регионе все более взаимосвязаны, и как страны НАТО, так и страны Индо-Тихоокеанского региона испытывают растущую тревогу в связи со сдерживанием в великодержавном контексте. С другой стороны, Североатлантический союз сохраняет политические оговорки насчёт того, чтобы указывать на Китай как на угрозу безопасности НАТО и непосредственно действовать в Индо-Тихоокеанском регионе. Ситуация усугубляется еще и тем, что и НАТО, и индо-тихоокеанские партнеры, по вполне понятным причинам, приоритизируют свои регионы. Есть вопросы относительно охвата или пределов китайской и индо-тихоокеанской повесток дня НАТО, которые зачастую представлены либо слишком широко (например, с упором на необходимости сохранять глобальные правила и бороться с транснациональными угрозами), либо слишком узко (когда указывается на военную деятельность Китая в Евроатлантическом регионе или выявляются ниши для сотрудничества с индо-тихоокеанскими странами). Это парадоксально.

Во-первых, стратегические и оперативные приоритеты НАТО и ее индо-тихоокеанских партнеров очень похожи: как укрепить сдерживание перед лицом великодержавного ревизионизма и как сформировать требуемые для этого силы, оперативные замыслы, потенциалы и технологии. Даже если у них разные основные угрозы и район ответственности, большое сходство проблем, с которыми они сталкиваются, подчеркивает существование важной синергии и потенциал для структурного сотрудничества в ключевых областях, таких как оперативное планирование, развитие сил и средств и военно-технологическое новаторство.

Во-вторых, сдерживание Китая в Индо-Тихоокеанском регионе, скорее всего, станет постоянной нагрузкой для ВС США с точки зрения планирования и ресурсов, а ведь речь идет о центре тяжести евроатлантической безопасности. Быть может, в Индо-Тихоокеанском регионе и не требуется штаб НАТО или постоянные военные средства, но у Североатлантического союза должны быть глаза и уши в этом регионе, и он должен быть готов к реагированию на чрезвычайную обстановку в Индо-Тихоокеанском регионе посредством оказания содействия США в военных усилиях в этом регионе и восполнения возможных лакун в силах США в Евроатлантическом регионе. Для этого требуются более прочные связи с соответствующими региональными стратегическими и тактическими командованиями (в частности, Индо-Тихоокеанским командованием, INDO-PACOM), с Японией и Австралией (ввиду их центрального значения для индо-тихоокеанского сдерживания); с помощью усиления диалога на уровне военных и учений, учебных обменов и диалога по схеме 1,5. Вместе с этим, укрепление связи между Североатлантическим советом и индо-тихоокеанскими партнерами, а также между партнерами и соответствующими органами НАТО и процессами в таких областях, как оборонное планирование, создание потенциала и военное новаторство поможет ключевым союзникам США получить более четкое представление о существующих пробелах в военной сфере в каждом регионе, предвосхищать чрезмерное давление на диапазон стратегических возможностей США, намечать способы преодоления или сведения к минимум такого давления, создавать потенциал, промышленную и технологическую синергию.

После саммита в Вильнюсе НАТО нужно еще серьезнее задуматься над тем, как сократить разрыв между ее основной работой (т. е. стратегическое соперничество и сдерживание в великодержавном контексте) и своей китайской и индо-тихоокеанской повестками дня. Критически важно сосредоточиться на повышении осведомленности Североатлантического союза о том, как возникновение особой обстановки, связанной с Китаем, в Индо-Тихоокеанском регионе может сказаться на ресурсах и военном планировании ВС США, делая упор не столько на прямом оперативном взаимодействии, а на том, чтобы НАТО и индо-тихоокеанские партнеры перенимали друг у друга опыт оперативного планирования и создания объединенных сил и средств и технологий. Таким образом, можно сочетать сдерживание как центр китайской и индо-тихоокеанской повесток дня НАТО с существующими политическими и стратегическими условиями.