Оборонные расходы: продолжать долгосрочную работу

Поэтому оборонные расходы должны соответствовать условиям безопасности, но какого объема достаточно? Во-вторых, вопрос об оборонных расходах во многом связан с прениями о разделении бремени. США, зачастую по праву, критикуют европейских членов НАТО и Канаду за то, что они не берут на себя надлежащую долю бремени ответственности за коллективную оборону. В данном контексте, какого объема достаточно для каждого государства-члена?

В результате серьезного ухудшения условий безопасности после незаконной аннексии Крыма Российской Федерацией в 2014 году возобновились споры о распределении бремени среди стран-союзниц по НАТО. Вопрос приобрел еще большую остроту после полномасштабного вторжения России в Украину в феврале 2022 года, продемонстрировавшего, что риск крупного конфликта с участием потенциального противника, обладающего ядерным оружием, не так далек, как многие надеялись.

В Обязательстве по оборонным инвестициям 2014 года, взятом странами НАТО на встрече на высшем уровне в Уэльсе в 2014 году, – первом саммите НАТО после незаконной аннексии Крыма – была обозначена важная исходная величина и намечена цель: страны НАТО должны расходовать, как минимум, 2% ВВП на оборону. Это стало политическим обязательством, согласованным на уровне глав государств и правительств. В результате принятия Обязательства по оборонным инвестициям с 2014 года европейские страны НАТО и Канада дополнительно инвестировали 350 млрд. долларов США, а оборонные расходы увеличивались восемь лет подряд.

Однако важно взглянуть не только на цифры (например, сколько государств НАТО расходуют 2% или каков объем дополнительных средств), но и на то, какие приоритетные задачи выполнены и оборонные силы и средства созданы, благодаря постепенному увеличению оборонных расходов странами НАТО (что не является самоцелью, особенно в период конкуренции между бюджетными приоритетами). В преддверии встречи в верхах в Вильнюсе в 2023 году и 75-й годовщины Североатлантического союза, которая будет отмечаться в Вашингтоне (округ Колумбия) в 2024 году, стоит также вернуться к вопросу об актуальности нынешнего целевого показателя в 2% и постараться определить параметры устойчивой и долгосрочной работы.

Во время «холодной войны» оборонные расходы стран НАТО (даже без учета США), как правило, в среднем превышали 3% ВВП; были значительные колебания в течение этого периода, но расходы редко снижались ниже 2%. В период по окончании «холодной войны» первое значительное сокращение произошло в начале 90-х годов, а затем расходы сократились еще на 20% примерно 20 лет спустя (включая сокращение структуры управления НАТО), вслед за глобальным финансовым кризисом в 2008 году. В результате этого значительно сократилась как численность, так и готовность вооруженных сил большинства стран НАТО. Более того, новые члены НАТО имели тенденцию сокращать оборонные расходы после вступления в Североатлантический союз, из-за чего еще больше казалось, что некоторые страны НАТО бесплатно пользовались за счет других.

В последние десятилетия наметился резкий контраст между сокращением оборонных расходов в странах НАТО и тенденциями в других странах мира. По данным, скорее, консервативным, Стокгольмского института исследования проблем мира (СИПРИ), с 2000 года оборонные расходы России увеличились на 227%, а Китая – на 566%. В течение того же периода оборонные расходы в европейских странах НАТО и Канаде оставались на том же уровне (выросли лишь на 22%, включая последние увеличения) и находились на самой низкой отметке в 2014 году. Разумеется, эти усредненные показатели не отражают различий между странами НАТО, но общая тенденция налицо, и ее удалось – довольно медленно – обратить вспять только с 2015 года.

Вслед за неправомерной аннексией Россией Крыма страны НАТО утвердили Обязательство по оборонным инвестициям (пункт 14 коммюнике по итогам встречи в верхах в Уэльсе), которое остается по сей день политическим фундаментом их приверженности увеличению оборонных расходов. Формулировка была тщательно продумана, с тем чтобы добиться результатов в течение десяти лет (к 2024 году), благодаря чему обязательство было требовательным, но реалистичным. Здесь не только четко обозначена задача по расходованию 2% ВВП на цели обороны, но и изложена дополнительная задача для стран НАТО – «расходовать более 20% своих оборонных бюджетов на основную технику, в том числе на связанные с ней научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки», – что так же важно, поскольку это побуждает страны НАТО инвестировать в новые оборонные силы и средства. Даже с учетом этого последнего нюанса вскоре стало ясно, что цифра в 2% процента стала финансовым и политическим контрольным показателем для оценки усилий стран НАТО, в частности, в контексте возобновившихся трансатлантических склок из-за распределения бремени во время пребывания Трампа на посту президента.

Как показано в Докладе генерального секретаря НАТО за 2022 год, для достижения этой цели прилагаются значительные усилия. С 2015 года, по официальным данным НАТО, число стран, соответствующих показателю в 2%, увеличилось с 3 до 7, а число стран, превышающих показатель инвестиций объемом 20%, выросло с 7 до 26 из всех 30 государств-членов (Финляндия стала 31-м государством-членом НАТО в 2023 году, и поэтому данные по Финляндии не вошли в эти цифры). У большинства стран НАТО твердые планы по выполнению этих целевых показателей в предстоящие годы, и в совокупности 350 млрд. долларов США было дополнительно потрачено странами НАТО, кроме США (по сравнению с запланированными расходами, если бы бюджеты оставались неизменными с 2015 года).

Хотя подавляющее большинство стран НАТО увеличили долю ВВП, идущую на оборонные расходы, среди них по-прежнему есть значительный разброс. Как правило, страны НАТО относятся к одной из трех групп, каждая из которых представляет примерно треть Североатлантического союза: страны, уже соответствующие показателю в 2% или почти соответствующие ему; страны, быстро приближающиеся к показателю, которые, как ожидается, выйдут на него в ближайшем будущем; и страны, планирующие выйти на показатель в 2%, но по-прежнему отстающие (находящиеся в настоящий момент на отметке ниже 1,5%), которые вряд ли справятся с задачей в ближайшее время.

Когда оборонные расходы увеличиваются восемь лет подряд, это, конечно, меняет положение дел, но страны НАТО еще не смогли с помощью дополнительных средств заняться последствиями происходившего в течение многих лет сокращения оборонных бюджетов. Для воссоздания сил, которые во многом истощились, требуются постоянные усилия на протяжении многих лет. С этой точки зрения, благодаря сегодняшним существенным увеличениям страны НАТО могут стремиться к достижению трех взаимосвязанных и в равной мере важных целей.

Во-первых, наименее заметная, но тем не менее критически важная работа состоит в восстановлении сил на должном уровне готовности и боеспособности. Одним словом, речь идет об учебной подготовке и учениях, закупках боеприпасов и запчастей, с тем чтобы силы стран НАТО были готовы к бою по первому требования, при любых обстоятельствах и с достаточной численностью. Как стало очевидно для всех на примере войны в Украине, у многих стран НАТО возникли трудности с запасами боеприпасов для передачи Украине или с переоснащением своих сил, и они могли развернуть в сжатые сроки лишь ограниченное число боеготовых сил. Это направление работы имеет критически важное значение, чтобы справиться с задачами по обороне евроатлантического региона при различных непростых сценариях, и для этого потребуются постоянные усилия в течение определенного периода времени, чтобы страны Североатлантического союза соответствовали надлежащим стандартам.

Во-вторых, страны НАТО восполняют лакуны сил и средств в тех областях, которым в течение более 20 лет не уделялось внимание, поскольку оно было сосредоточено на кризисном регулировании и противоповстанческих действиях (например, в широком ближневосточном регионе и Африке), где упор делался на других приоритетах и инструментах. Посредством процесса оборонного планирования НАТО государства-члены смогли выявить эти основные лакуны в силах и средствах и приступить к воссозданию высокотехнологичных сухопутных, военно-морских и военно-воздушных сил и средств с помощью закупки современных платформ и вспомогательных средств. Государства НАТО также занимаются восстановлением промышленного потенциала в Североатлантическом союзе. Задачи и приоритеты государств-членов могут отличаться в зависимости от величины и местонахождения, но приоритет для всей НАТО – вновь обладать военным и промышленным потенциалом, позволяющим справиться с задачами по ведению боевых действий высокой интенсивности после долгих лет сокращения арсеналов. В частности, упор делается на действиях на суше (бронетехника, артиллерия и вспомогательные средства), интегрированной противовоздушной и противоракетной обороне, а также подводных операциях.

В-третьих, в связи с ростом оборонных расходов страны НАТО могут лучше готовиться к будущему. Продвинутость НАТО в технологическом отношении всегда была одним из ключевых преимуществ Североатлантического союза. Благодаря инвестициям в оборону поощряется научно-исследовательская работа, создается техника и вспомогательные средства следующего поколения и обеспечивается конкурентоспособность НАТО в новых сферах действий, например, космическом пространстве или киберпространстве. Данный упор на новаторстве – ключ к будущему успеху НАТО в условиях, при которых технологическое преимущество Запада нельзя больше воспринимать как данность. Для этого понадобится намного более тесное сотрудничество с различными организациями в частном секторе, научно-образовательных кругах и контрольно-надзорных органах, включая Европейский союз.

Каждый из этих приоритетов сам по себе – уже достаточное обоснование для новых усилий по оборонным расходам. В совокупности эти три приоритета четко свидетельствуют о том, как важны постоянные усилия, особенно с учетом ухудшившихся условий безопасности, в которых мы живем сегодня.

Приближается саммит НАТО в Вильнюсе в июле 2023 года и 75-я годовщина организации в 2024 году, и параметры дебатов быстро меняются. Все большее число стран НАТО заявляют о своих планах пойти намного дальше целевого показателя в 2% и сделать крупные инвестиции в новые образцы вооружений и техники, а также силы и средства. Некоторые предлагают пересмотреть целевой показатель, чтобы поднять его выше, тогда как другие сохраняют обеспокоенность в связи с последствиями ограниченных налогово-бюджетных условий и своей способностью освоить бюджеты, увеличивающиеся слишком быстро. В данном контексте важно признать, что 2% должны быть нижним пределом, а не верхним. И так же важно ратовать за постоянные усилия в течение последующего десятилетия и в последующий период или, по крайней мере, пока обстановка не станет более спокойной.

К сожалению, в обозримом будущем условия безопасности в Европе и за ее пределами останутся нестабильными. Чем больше продолжается война в Украине, тем больше она превращается в затяжной конфликт, при котором Украине нужна долгосрочная поддержка, а также требуются основательные меры сдерживания и обороны, чтобы не допустить распространения конфликта на территорию НАТО. Независимо от, будем надеяться, положительного исхода войны, Россия, по всей вероятности, и впредь будет враждебной и (или) нестабильной, а ее основные военные силы и средства по большей части сохранятся в неизменном виде, за исключением сухопутной сферы. На южном фланге Европы, от Западной Африки до Афганистана протянулась ось нестабильности, где находится несколько наполовину недееспособных государств и есть возможность дальнейшей дестабилизации, чему способствуют, помимо прочего, действия России. Стратегическое соперничество с Китаем, в частности из-за растущего присутствия Китая в евроатлантическом регионе ведет к дальнейшему риску потенциально с серьезными последствиями.

К счастью, несмотря на нестабильную обстановку в мире, увеличение оборонных расходов вполне вписывается в налогово-бюджетные возможности стран НАТО, которые относятся к числу наиболее экономически развитых стран на планете. Государства НАТО не намерены вступать в новую гонку вооружений, а расходы объемом в 2% по-прежнему значительно ниже тех сумм, которые тратились в среднем во времена «холодной войны». При нынешних условиях безопасности общественное мнение поддерживает оборонные расходы, особенно в Северной и Восточной Европе, причем эта поддержка растет. По данным исследования общественного мнения НАТО, большинство граждан стран НАТО (74% в 2022 году в отличие от 70% в 2021 году) считают, что оборонные расходы либо должны оставаться на нынешнем уровне, либо увеличиться (есть значительные отличия между странами НАТО: поддерживают от 85% до 52%, но везде большинство поддерживает). Лишь 12% считают, что на оборону нужно расходовать меньше средств. Тем не менее, с учетом того, насколько щекотлив в политическом плане вопрос об оборонных расходах для аудиторий внутри многих стран, для прочных постоянных усилий требуется мощный демократический консенсус, а значит, нужны сильные доводы. Чтобы эти усилия были приемлемы, важно неустанно разъяснять подоплеку этой работы – соображения безопасности, а также указывать на налогово-бюджетную устойчивость и экономические выгоды этой работы для отечественной промышленности и технологий, а значит, местной экономики и населения.

Приближается 2024 год – десятая годовщина Обязательства по оборонным инвестициям, – и поэтому всеобщее внимание будет приковано к этому первоначальному крайнему сроку достижения целевого показателя в 2%. Таким образом, на встрече в верхах НАТО в Вильнюсе в 2023 году и в Вашингтоне в 2024 году у лидеров НАТО будет возможность проанализировать достижения и согласовать дальнейшие обязательства. Среди этих обязательств могут быть следующие:

Обсуждение темы оборонных инвестиций и бюджета не может и не должно вестись в отрыве от более широких стратегических прений среди союзников по НАТО, перед которыми стоит вопрос о будущем трансатлантических взаимоотношений по прошествии 75 лет с момента основания НАТО. В связи с этим страны НАТО должны полностью признать, насколько изменились условия безопасности и насколько изменился сам Североатлантический союз, чтобы справиться с задачей, не только в течение 75 лет, а особенно в последние десять лет. Только осознав все это страны НАТО смогут извлечь настоящие и четкие уроки для новой эпохи в истории НАТО.