Учения НАТО по кризисному регулированию: готовиться к неизвестному

На какое-то время в мае 2019 года НАТО погрузилась в масштабный кризис. Не настоящий, условный кризис, с целью проверить механизмы кризисного регулирования НАТО на стратегическом военно-политическом уровне. Учения по отработке задач кризисного регулирования – 2019, состоявшиеся с 9 по 15 мая 2019 года, стали одними из самых крупных военно-политических учений НАТО с момента создания цикла этих учений в 1992 году; в них было задействовано более 2 000 участников со всего Североатлантического союза.

Подобный уровень участия свидетельствует о том, какая динамика была создана в стратегических военно-политических учениях в последние годы в НАТО и других международных организациях, в частности Европейском союзе. С мая 2002 года в рамках общей политики безопасности и обороны ЕС организовал ряд крупномасштабных учений по кризисному регулированию в целях проверки различных уровней процессов кризисного реагирования ЕС. Недавно, в сентябре 2017 и ноябре 2018 года ЕС провел вместе с НАТО два параллельных и скоординированных учения по реагированию на комплексные гибридные чрезвычайные ситуации.

Хотя стратегические военно-политические учения стали особенно заметными в последние годы, история этих учений в Североатлантическом союзе уходит корнями в начало «холодной войны». За истекший период они претерпели значительные изменения, но основание для организации этих учений всегда отражало приоритеты и факторы, вызывающие обеспокоенность в конкретный момент.

С самого начала военно-политические учения НАТО были задуманы таким образом, чтобы отрабатывать механизмы сдерживания и обороны Североатлантического союза, включая коллективную оборону по статье 5 Вашингтонского договора. В период с 50-х годов по 1989 год в этих учениях, как в зеркале, отражалась обеспокоенность Североатлантического союза в связи с обычной угрозой, которую представлял Советский союз и другие члены Варшавского договора.

FALLEX (осенние учения), разработанные в начале «холодной войны», стали основными учениями высших командных инстанций НАТО. Им на смену пришли проводившиеся раз в два года WINTEX-CIMEX (зимние учения и военно-гражданские учения) в нечетные годы в период с середины 60-х годов и до конца 80-х, а также HILEX (учения высших командных инстанций), проводившиеся в четные годы в 80-е. WINTEX-CIMEX проводились в течение двух недель; это комплексные кинетические учения, в ходе которых также отрабатываются навыки усиления, и которые охватывают стратегический, оперативный и тактический уровень во всех трех пространствах – на суше, на море и в воздухе, – с использованием постоянных группировок, развернутых в Западной Европе, с тактическим ядерным аспектом. HILEX, с другой стороны, были внутренними учениями на базе штаб-квартиры НАТО, призванными обеспечить знание порядка действий и понимание обстановки, в которой ведется коллективная оборона Североатлантического союза.

В 1989 году с падением Берлинской стены началась новая эпоха для военно-политических учений НАТО. В результате роспуска Варшавского договора НАТО пришлось серьезно пересмотреть рамки этих учений, последние WINTEX-CIMEX состоялись в 1989 году, а последние HILEX закончились незадолго до этого. В течение следующих двух десятилетий направленность учений только на коллективную оборону сократилась, поскольку на смену угрозе, которая, как считалось, исходила с востока, пришла растущая обеспокоенность в связи с асимметричными вызовами и нестабильностью на периферии Североатлантического союза.

Первые учения НАТО под официальным названием «учения по кризисному регулированию» были выдвинуты как экспериментальный проект в 1992 году. Эти учения продлились неделю и проводились с целью проверки функций и порядка действий по кризисному регулированию на уровне секретариата и органов управления. Упор делался на повышении способности НАТО к реагированию на кризисы в обстановке, сложившейся по окончании «холодной войны» и характеризовавшейся большей неопределенностью, а также улучшением отношений между Востоком и Западом.

В 90-е годы военное вмешательство НАТО в районе Западных Балкан стало мощным катализатором, заставившим Североатлантический союз сосредоточить учения по кризисному регулированию на операциях кризисного регулирования вне статьи 5 за пределами территории организации, в частности, операциях по поддержанию мира под руководством НАТО, осуществляемых по мандату ООН. После трагедий в Руанде и Западных Балканах международное сообщество начало считать эти вмешательства законными средствами предотвращения крупномасштабных нарушений прав человека. Это нашло свое отражение в разработке новых концепций, в частности «Ответственности по защите».

В течение этого периода учения по кризисному регулированию стали восприниматься как полезные инструменты для отработки принятия решений в связи с предотвращением конфликтов и их регулированием или для достижения гуманитарных целей. С началом операции в Афганистане в 2001 году у стран НАТО появились дополнительные стимулы для отработки этих концепций, наряду с проблемами, возникающими в связи с терроризмом и асимметричными конфликтами. НАТО также начала включать партнеров и международные организации в свою архитектуру кризисного регулирования, а учения по кризисному регулированию стали полезными векторами для ознакомления внешних организаций с работой Североатлантического союза.

В результате изменившихся условий глобальной безопасности после 2014 года, вслед за незаконной аннексией Крыма Россией, НАТО вновь стала проявлять интерес к отработке задач коллективной обороны. Вновь появившаяся угроза на восточном направлении и возникший в связи с этим призрак обычной войны придали новый импульс переоценке приоритетов НАТО при организации учений, таким образом охват учений по кризисному регулированию был расширен и стал включать как сценарии по статье 5 (коллективная оборона), так и сценарии вне статьи 5 (проецирование стабильности). Проводимые теперь учения по отработке задач кризисного регулирования носят все более комплексный характер, что соответствует широкому диапазону вызовов безопасности и потенциальных кризисов, на которые придется реагировать Североатлантическому союзу в нынешних условиях безопасности: от гибридной войны до потенциальной кинетической войны, терроризма, нестабильности за пределами территории Североатлантического союза и заканчивая распространением оружия массового уничтожения. Из-за этих изменений НАТО также пришлось перейти от совершенно вымышленных сценариев к сценариям со все более приближенными к реальным условиями.

Кризисы могут возникать из-за неожиданных и порой непредсказуемых событий, бросающих вызов фундаментальным ценностям и нормам системы, и требуется координировать работу многочисленных структур и срочно принимать решения. Так исторически сложилось, что правительства и международные организации играют важную роль в кризисном регулировании. В период кризиса граждане, как правило, рассчитывают на то, что власти сведут к минимуму пагубные последствия чрезвычайной ситуации, будь то политическая, экономическая или социальная ЧС, и неспособность адекватно реагировать на ситуацию может нанести непоправимый урон имиджу и легитимности организации.

Однако в современных сложных условиях безопасности кризисы тоже значительно изменились. В результате растущей транснационализации, глобализации и медиатизации, а также впечатляющих достижений в сфере информационно-коммуникационных технологий возникли новые вызовы (например, гибридные и кибернетические), подрывающие более «традиционные» понятия кризисного регулирования. По этой причине правительствам и международным структурам труднее распознать сигналы тревоги назревающей ЧС или спрогнозировать ее воздействие, помимо непосредственных краткосрочных последствий. На фоне этого меняющегося ландшафта учения по кризисному регулированию снова становятся мощным инструментом, позволяющим властям и организациям повысить свою способность справляться с нарушающими нормальное функционирование и зачастую неожиданными событиями.

Одно из важнейших преимуществ, которые такие организации, как НАТО, могут извлечь из учений по кризисному регулированию, особенно сегодня, состоит в укреплении культуры организации на стратегическом уровне, повышении осведомленности о факторах риска и готовности. В крупных международных организациях структуры секретариатов зачастую страдают от большой текучести кадров, в результате чего может возникнуть нехватка опыта и учебной подготовки в сфере кризисного регулирования, вместе с тем это может подорвать готовность на индивидуальном и организационном уровне. В то же время существует мало возможностей, чтобы приобрести навыки кризисного регулирования непосредственно на опыте.

В рамках учений по кризисному регулированию участникам предоставляется возможность в безопасных и контролируемых условиях проверить свою способность к действиям в конкретной ситуации, и таким образом учения помогают участникам приобрести необходимые навыки и знания, чтобы справиться в будущем с событиями, нарушающими нормальное функционирование. Даже если параметры реального кризиса всегда будут отличаться от учений с заданными параметрами, учения остаются эффективным способом повышения степени готовности и осведомленности о факторах риска во всем Североатлантическом союзе. В частности, учения помогают участникам лучше понять движущие факторы или ранние признаки назревающей кризисной ситуации и, в конечном итоге, подготовиться к неизвестному.

С помощью учений по кризисному регулированию можно тоже проанализировать сильные и слабые стороны потенциала кризисного регулирования организации. Учения по кризисному регулированию могут помочь выяснить, что получается, а что – и это, быть может, самое важное, – не получается в функциях, планах и процедурах, предназначенных для реагирования на широкий ряд сценариев кризисов. Это один из наиболее эффективных с точки зрения затрат и осязаемых способов сделать так, чтобы механизмы, созданные в мирное время, должным образом функционировали, чтобы справиться с кризисом во всем его диапазоне – до, во время и после происшествия. Принципиально важно, что в рамках учений предоставляются инструменты для проверки и оценки новых и меняющихся концепций в контексте, в котором признаются ошибки, а контролируемый риск поощряется.

Но чтобы быть по-настоящему значимыми учения должны быть частью такого процесса перемен, когда проблемы, которые возникают, превращаются в возможности для совершенствования. Извлечение уроков и исправление посредством оценки общего реагирования НАТО – важнейший аспект любых учений по кризисному регулированию. Цель этой работы – выявить и исправить какие-либо пробелы, ошибки и изъяны или определить сильные стороны во всех областях кризисного регулирования, от сдерживания и обороны до оперативного планирования, осведомленности об обстановке, кибернетической защиты, сотрудничества с партнерами и так далее. Крайне важен временной фактор. Для эффективного обзора разбор нужно проводить, пока учения еще свежи в памяти ответственных работников и участников

Наконец, учения по кризисному регулированию – социальные процессы. Они содействуют обсуждению и таким образом помогают формировать общий понятийный аппарат применительно к кризису и способам выхода из него, создавая тем самым ощущение единства и общности цели. Благодаря учениям удается объединить различные органы кризисного регулирования из штаб-квартиры НАТО, столиц государств-членов, стратегических командований и стран-партнеров для обсуждения и согласования выводов по итогам учений, а также факторов, которые помогут преодолеть обозначившиеся проблемы. На базовом уровне это возможность для налаживания связей и новых контактов во всех секторах, включая международные организации и партнеров. Конечно же, в результате учений могут также возникнуть трения и обнаружиться размежевания по ключевым щекотливым вопросам внутри Североатлантического союза. Но поскольку учения – рамки для диалога, в частности консультаций по статье 4, они могут стать полезным способом преодоления этих разногласий. В самом деле, лучше заняться этими проблемами в контролируемых условиях учений, чем в разгар настоящего кризиса.

Развитие новых технологий – одна из самых интересных тенденций применительно к учениям по кризисному регулированию сегодня. С приходом искусственного интеллекта и новейших методов моделирования и имитирования, учения по кризисному регулированию завтрашнего дня вероятно будут проводиться с бóльшим эффектом присутствия и будут носить более интерактивный и динамичный характер, чем когда-либо. С помощью этих технологий в контексте будущих учений удастся лучше воспроизводить параметры реальных условий и отрабатывать различные сценарии в зависимости от принимаемых участниками решений, таким образом максимально используя потенциал обучения.

Могут потребоваться годы, прежде чем с помощью этих технологий произойдет революция в замысле и проведении учений, но некоторые технологии уже преобразовывают учения на оперативном и тактическом уровне, например, это происходит с учебной подготовкой летчиков ВВС. С учетом того, что благодаря этим многообещающим достижениям повысится дополнительная польза учений по кризисному регулированию, они вероятнее всего и впредь будут важнейшими инструментами, с помощью которых Североатлантический союз будет готовиться к факторам риска, сопряженным со сложными условиями безопасности завтрашнего дня.