Чему мы можем научиться сегодня у «трех мудрецов»?

В нашу современную эпоху сформировался культ годовщин. С каждым новым годом представляется случай вспомнить о событиях, произошедших много лет тому назад. 2016 год не стал исключением. Мы вспоминали страшные события времен Первой мировой войны, например, кровопролитную битву на Сомме, но также и более давние происшествия, такие как Великий лондонский пожар и землетрясение в Сан-Франциско. Однако совсем недавние события – «Брэксит» в Соединенном Королевстве, неожиданное избрание Дональда Трампа Президентом США – также могут быть отнесены к эпохальным историческим событиям, которые еще много лет будут анализировать историки.

Итак, почему между обращением к прошлому и нашей зацикленностью на тревожном настоящем читатели «Вестника НАТО» должны уделить несколько минут размышлениям над докладом трех бывших министров иностранных дел, который был принят Североатлантическим советом 60 лет назад в этом месяце (декабрь 1956)? Помимо исторического «fait divers» (происшествия (фр.). – Прим. пер.), о чем говорит этот доклад с точки зрения сегодняшнего состояния Североатлантического союза? Значительное событие определяется не только тем, что оно налагает глубокий и долгий отпечаток на свое время, но еще и тем, что оно остается кладезем уроков для нашего времени.

Как укрепить единство стран НАТО

В мае 1956 года Хальварду Ланге, Норвегия, Лестеру Б. Пирсону, Канада и Гаэтано Мартино, Италия, было поручено «проконсультировать (Североатлантический) Совет по вопросу о способах и средствах улучшения и расширения сотрудничества НАТО в невоенных областях и формирования большего единства в атлантическом сообществе». В результате их рекомендаций были созданы новые процедуры политических консультаций в Североатлантическом союзе.

Суть доклада «трех мудрецов» заключалась в следующем: необходимо, чтобы НАТО была не только военным пактом, но наряду с военным планированием и формированием сил играла бы все более важную политическую роль, а также обсуждала международные политические события, чтобы лучше прогнозировать риски и возможности для коллективной дипломатии Североатлантического союза.

Инициаторами доклада стали средние и малые страны Североатлантического союза, почувствовавшие в начале 50-х годов, что их влияние оттесняется господством большой «тройки» – Соединенных Штатов, Соединенного Королевства и Франции, которые имели тенденцию занимать главенствующее положение в обсуждениях и навязывать свою точку зрения. В то время это могло происходить естественно, с учетом их превалирующего военного участия в коллективной обороне НАТО. Однако возникла опасность, что из-за данного дисбаланса у менее крупных стран-членов может постепенно пропасть охота к разделению военного бремени или проявлению политической солидарности в кризисных ситуациях.

В конце 40-х годов отцы-основатели НАТО верно предугадали, что если НАТО останется военной структурой и ей не удастся сформировать у членов организации реального ощущения общности интересов и ценностей, она померкнет, тем более если угроза, исходящая от Советского Союза, со временем уменьшится. По этой причине Канада добавила в Североатлантический договор статью 2, обеспечивающую экономическое сотрудничество. В 1951 году созданная ранее группа мудрецов попыталась состыковать в большей мере экономические возможности стран-членов с военными потребностями НАТО. Однако к середине 50-х годов эти усилия не оправдались. НАТО была в большей степени военным хранителем статуса-кво, чем силой, формирующей будущее евроатлантической безопасности. Поэтому Комитет троих по вопросам невоенного сотрудничества в НАТО, как официально называлась группа «трех мудрецов», стал вторым усилием по решению этой проблемы.

Больше консультаций и более широкое сотрудничество

Доклад мудрецов стал настоящим прорывом, хотя и потребовалось определенное время на то, чтобы рекомендации об углубленных консультациях просочились в ДНК Североатлантического союза. Страны НАТО обязались добиваться большей прозрачности и вести на раннем этапе консультации по своей политике. Они договорились ставить общие интересы НАТО выше вопросов, которые их непосредственно беспокоят, и сделать так, чтобы эти вопросы не подрывали коллективного интереса Североатлантического союза. Они предоставили генеральному секретарю большую роль в определении повестки дня и вмешательстве в споры между странами НАТО, что впоследствии позволило генеральным секретарям широко пользоваться этим правом, в частности, выступая посредниками в спорах между Грецией и Турцией в Эгейском море или Соединенным Королевством и Исландией из-за рыбного промысла.

Впервые были созданы структуры, в частности Комитет советников по политическим вопросам, призванные улучшить подготовку политических консультаций на уровне послов. Генеральному секретарю было даже поручено готовить ежегодную политическую оценку положения дел в Североатлантическом союзе. Эта практика прекратила свое существование, но затем была восстановлена Генеральным секретарем Андерсом Фогом Расмуссеном и его преемником, Йенсом Столтенбергом, в виде годового отчета.

Доклад «трех мудрецов» не создал официального атлантического сообщества, как было предложено в поставленной ему задаче. Идеи о сотрудничестве стран НАТО в сфере культуры или об усилении экономической координации либо ничего не дали, либо были восприняты другими учреждениями, особенно после появления Европейского экономического сообщества в конце 50-х годов. Но «три мудреца» положили начало программе, способствующей научно-техническому сотрудничеству между странами НАТО и передаче технологии и ноу-хау более продвинутыми странами-членами менее продвинутым. Эта программа продолжает свое плодотворное существование и теперь известна как программа «Наука ради мира и безопасности», бюджет которой составляет 12 миллионов евро и которая в наши дни развивает сотрудничество между государствами-членами НАТО и странами-партнерами по таким разнообразным вопросам, как разминирование, управление водными ресурсами и уничтожение химических и биологических веществ.

Заручиться общественной поддержкой и пониманием

Вторым новшеством стало понимание того, что для долгосрочного преуспевания НАТО нуждается в поддержке и большем понимании ее миссии со стороны общественности. Это привело к созданию национальных информационных программ, которые ведут специально выделенные сотрудники.

Сегодня эта работа продолжается в качестве «стратегического информирования», становящегося все более приоритетным направлением для НАТО, поскольку общественность наших стран все сильнее подвергается воздействию многочисленных пропагандистских новостных каналов, контр-риторики и намеренных ложных «вбросов» в социальных сетях. В этой более конкурентной и даже конфронтационной среде эффективное информирование жизненно важно, если НАТО хочет убедить свои страны в том, что надо прилагать больше усилий в целях обороны и защиты демократических ценностей в тот момент, когда эти ценности больше не принимаются безоговорочно.

Четыре составляющие, которые, быть может, были не столь явно обозначены или предугаданы авторами доклада в 1956 году, стали теперь настоящим и прочным наследием.

Политическое единство: лучшее сдерживание

Во-первых, ни одна страна НАТО не должна действовать в одиночку. Сохранение политического единства – наилучшая форма военного сдерживания. «Три мудреца» подчеркнули, что единство Североатлантического союза – лучшая гарантия того, что его отдельные политические курсы в конечном итоге увенчаются успехом. Консультации были призваны добиваться того, чтобы посредством консенсуса ни одна страна НАТО не могла оказаться в изоляции или в стороне и каждая страна тем охотнее присоединялась к консенсусу, чем слышнее был ее голос в ходе обсуждений. Таким образом формирование консенсуса не будет автоматическим или простым процессом. Но в конечном итоге консенсус сохранится, поскольку каждой стране-члену созвучна общая сформировавшаяся позиция.

За 36 лет работы в НАТО я убедился в том, что когда НАТО принимает решение, она демонстрирует свою стойкость: 17 лет в Косово, 13 лет в Афганистане и 9 лет в Боснии. Когда я был официальным представителем НАТО в 90-е годы и мне пришлось заниматься косовским кризисом, меня поразил тот факт, что солидарность и единство НАТО заставили сербского руководителя Слободана Милошевича сесть за стол переговоров, причем даже быстрее, чем удары с воздуха. НАТО хорошо усвоила то, что предугадали «три мудреца», парафразируя слова Бенджамина Франклина: «Либо мы будем держаться друг друга, либо нас повесят поодиночке».

Уравновешивая интересы и обязанности

Второй урок состоит в том, что НАТО должна приводить в равновесие интересы крупных и малых стран-членов и дать каждой из них «пай», то есть, обязанности и преимущества, которые дает членство в НАТО.

Когда «три мудреца» приступили к своей работе, НАТО насчитывала 15 государств-членов. Сегодня их почти уже 29, и большинство стран, присоединившихся после окончания «холодной войны», – относительно малые: в частности, государства Балтии, Чешская Республика, Словения, Словакия и Черногория. Но у каждой из них своя история, региональное видение, и каждая по-своему строит отношения с соседями, что может быть полезно для дипломатии НАТО. Эти страны могут вносить эффективный военный вклад, если они подключены к надлежащему процессу планирования НАТО или, например, сформировавшейся недавно концепции рамочного государства, которая поощряет группы стран-членов к совместной работе на многонациональной основе в целях создания сил и средств, требуемых Североатлантическому союзу, под руководством рамочного государства. Благодаря этому у менее крупных стран НАТО появляется своя ниша в обеспечении важных военных потенциалов.

«Три мудреца» верно указали на то, что залог успеха НАТО – приведение в равновесие интересов и приоритетов всех и при этом создание рамок для общих действий. Никогда этот принцип не имел столь фундаментального значения, как сегодня, поскольку НАТО приходится преодолевать совершенно иные вызовы безопасности, исходящие с востока и с юга, не теряя при этом своей слаженности или способности влиять на события.

Сдерживание и диалог

Третий серьезный урок 1956 года состоит в том, что военные стратегии могут предотвращать войны в краткосрочной перспективе, но не могут устранить факторы, ведущие к напряженности. Полагаться на одно лишь военное сдерживание слишком рискованно. Добавив политическое сотрудничество к основным задачам НАТО, «три мудреца» признали, что только терпеливо следуя политической стратегии Североатлантический союз сможет пережить «холодную войну».

В 1956 году была надежда на снижение напряженности в Европе. Сталин умер, Хрущев недавно выступил на ХХ съезде партии в Москве и изобличил преступления Сталина, Советский Союз, казалось, шел по пути оттепели, Западная Германия только вступила в НАТО, стабилизировав таким образом ситуацию между двумя половинами Германии, а Венгрия экспериментировала с реформами. Так что это был верный момент для НАТО, чтобы попытаться воспользоваться этими возможностями, даже если они были уничтожены, когда венгерское восстание было трагически подавлено, когда Советский Союз запустил спутник и вновь попытался заставить страны НАТО уйти из Берлина. Тем не менее в середине 60-х годов НАТО вновь обратилась к идее приведения в равновесие обороны и оттепели в виде Доклада Армеля. Его основная идея обрела недавно вторую жизнь в Североатлантическом союзе: на встрече в верхах НАТО в Варшаве страны согласились с тем, что предложенная Армелем формула сдерживания и диалога также является верным подходом к ведущей себя более рискованно и непредсказуемо России–2016. Конечно, тогда в 50-е годы мудрецы не могли предугадать развития партнерства, отношений с Организацией Объединенных Наций, Европейским союзом и другими учреждениями, равно как и расширения Североатлантического союза, в состав которого после 1990 года войдет немало бывших противников. Но они повели за собой, сделав упор на невоенных инструментах политики безопасности.

Адаптация к новым вызовам

Наконец, «три мудреца» также поняли: для того чтобы выжить и преуспеть, НАТО должна сделать свою структуру менее жесткой и более адаптируемой. Со вступлением Западной Германии в НАТО в 1955 году новая крупная держава присоединилась к обсуждению насущных проблем в НАТО, хотя первоначально она не обладала военной мощью Франции или Соединенного Королевства и лишь со временем стала сильным игроком в политике Североатлантического союза. Члены НАТО, расположенные на южном фланге, такие как Италия, Греция или Турция, также продемонстрировали, что НАТО нужно было реагировать на вызовы безопасности в Средиземном море, а также на центральном фронте, будь то Фульдский коридор или Люнебургская пустошь в Германии.

Крах Европейского оборонного сообщества в Национальном собрании Франции в августе 1954 года подчеркнул, что большей европейской роли и более справедливого трансатлантического разделения бремени предстоит добиваться в НАТО, а не в отдельных европейских структурах, по крайней мере в обозримом будущем. В итоге в докладе «трех мудрецов» было признано, что для того, чтобы адаптация была успешной, она должна отвечать на внутренние вызовы в той же мере, что и реагировать на сигналы, поступающие из внешнего мира.

Итак, чтобы оставаться востребованной, НАТО должна периодически смотреть на себя со стороны. Слишком просто погрузиться полностью в кризис сегодняшнего дня или непрекращающуюся повестку дня еженедельных заседаний комитетов. Однако постоянно занимаясь настоящим, невольно обходишь вниманием будущее и необходимость готовиться к нему. Доклад «трех мудрецов» продемонстрировал, сколь полезно рассматривать эволюцию Североатлантического союза в долгосрочной перспективе. Эта работа была вновь проделана не только при подготовке доклада Армеля в 60-е годы, но и когда НАТО поручила бывшему Государственному секретарю Мадлен Олбрайт и группе экспертов представить рекомендации для новой Стратегической концепции организации в 2010 году.

В беспокойном мире 2016 года, когда сами основы трансатлантического сотрудничества и западного либерализма ставятся под сомнение, быть может, для руководителей НАТО не такая плохая идея обратиться за советом к мудрым мужчинам и женщинам, чтобы не упустить за деталями главного и убедиться в том, что мы прокладываем разумный курс через лабиринт современных вызовов безопасности.