10 лет борьбы со стрелковым оружием: какие результаты?

В 2001 году государства-члены ООН подписали план борьбы со стрелковым оружием, налагающий политические обязательства. Это произошло на фоне растущего понимания того, что незаконное производство, передача и хождение стрелкового оружия и легких вооружений, а также их чрезмерное накопление и неконтролируемое распространение во многих частях света подрывают безопасность людей и развитие человеческого потенциала.

В 2001 году появилась Программа действий ООН по предотвращению и искоренению незаконной торговли стрелковым оружием и легкими вооружениями во всех ее аспектах и борьбе с ней. По прошествии десяти лет крайне важно выяснить, какого прогресса удалось добиться с ее помощью.

Прежде чем приступить к этому, надо выяснить, что именно входит в эту программу действий. В ней содержатся национальные, региональные и глобальные обязательства по предотвращению, борьбе и искоренению незаконной торговли стрелковым оружием и легкими вооружениями во всех ее аспектах. Сюда относится широкий ряд вопросов, в том числе:

• изготовление стрелкового оружия;


• маркировка,


• учет и отслеживание;


• управление запасами и безопасность;


• обнаружение излишков и утилизация;


• международные поставки;


• посредничество;


• информирование общественности;


• программы по разоружению, демобилизации и реинтеграции (РДР);


• международное сотрудничество и содействие в реализации программы действий.

Определить «прогресс» в реализации Программы действий ООН – непростая задача. Ряд факторов мешает нам определить или дать оценку тому, в какой мере государства выполняют свои обязательства, закрепленные в программе.

Во-первых, у программы нет официального процесса мониторинга. Не было создано механизмов или органов для оценки выполнения государствами их обязательств. Положения программы о дальнейших мероприятиях предусматривают проведение раз в два года заседаний для рассмотрения ее реализации. Помимо этого предполагается, что государства будут в добровольном порядке представлять отчеты о выполнении программы. Таким образом, весьма ограниченное рассмотрение соблюдения и выполнения зависит от самостоятельного предоставления отчетов и оценки самими государствами.

Во-вторых, хотя программа охватывает довольно широкий ряд вопросов и мер по контролю над стрелковым оружием, многие обязательства четко не оговорены. Они ясно обозначают несколько важных целей, но редко намечают конкретные шаги, которые государства должны сделать, чтобы добиться их.

Например, в программе говорится, что государства должны принять «адекватные законы, нормативно-правовые акты и административные процедуры для осуществления действенного контроля над производством стрелкового оружия и легких вооружений … и экспортом, импортом, транзитом или обратной передачей данного оружия». Однако при этом не уточняется, что подразумевается под «адекватными» законами или «действенным» контролем.

Несмотря на это есть несколько обнадеживающих моментов в том, как развивается процесс. В частности, отмечается высокий уровень участия в отчетности по программе. В период с 2002 по 2010 год 158 государств-членов предоставили хотя бы один отчет о выполнении программы (хотя 34 государства-члена никогда не делали этого).

Процесс отчетности шел особенно активно в те годы, когда проводились двухгодичные заседания (2003, 2005, 2008 и 2010). Предоставление отчетов за двухлетний период, а не ежегодных отчетов стало, судя по всему, хорошо установленной практикой.

С 2002 года было направлено более 580 отчетов государств, в которых описывается, какого прогресса им удалось добиться, какая поддержка была оказана им или ими, а также какие потребности в выполнении программы не были удовлетворены ими.

Но статистика не раскрывает качества информации и степень детализации предоставленных отчетов, которая сильно варьируется. Это сказывается на сопоставимости национальных отчетов, что в свою очередь затрудняет общую оценку реализации программы.

Различия в практике отчетности объясняются отчасти отсутствием установленной формы отчетности. Несмотря на то, что в качестве помощи государствам была разработана модель отчетности, она не используется систематически и в то же время не охватывает полностью все обязательства по программе. Управление ООН по вопросам разоружения (УВР) пересмотрело модель отчетности, чтобы сделать ее более всеобъемлющей и вместе с тем облегчить «бремя отчетности».

Переход на систему двухгодичных отчетов может способствовать увеличению числа и качества отчетов, благодаря использованию новой модели будет легче сопоставлять национальные отчеты.

Прочие инструменты, разработанные УВР, например, работающий на базе веб-интерфейса инструмент для сопоставления потребностей и ресурсов в области международного сотрудничества и содействия в реализации программы действий, также открывают возможности для улучшения реализации.

Но сопоставимость национальных отчетов ограничена. Это происходит не только из-за различий в практике отчетности, но и в силу того, что многие обязательства по программе недостаточно конкретны, а также в силу отсутствия контрольных показателей.

Однако некоторые подвижки в процессе реализации программы позволят государствам в большей мере понять, что такое адекватный и действенный контроль (и в свою очередь появится контрольный показатель, по которому можно будет определять прогресс в выполнении программы). Среди них:

• Разработка Международных стандартов контроля над стрелковым оружием посредством механизма ООН по координации борьбы со стрелковым оружием. Они станут руководством в процессе выполнения программы, и благодаря этим стандартам появятся поддающиеся измерению контрольные показатели для оценки адекватности усилий по реализации, прилагаемых государствами.



• Принятие Международного инструмента, позволяющего государствам своевременно и надежно выявлять и отслеживать незаконное стрелковое оружие и легкие вооружения (Международный инструмент отслеживания). В нем содержатся политические обязательства, призванные расширить возможности по отслеживанию стрелкового оружия и легких вооружений посредством усовершенствования маркировки, учета и международного сотрудничества. Он основан на положениях программы о маркировке и отслеживании.



• Растущее и меняющееся понимание обязательств, содержащихся в программе, а также контрольных показателей для оценки ее выполнения. Например, в отчете группы правительственных экспертов о посредничестве представлены такие рекомендации, как брокерский и (или) государственный учет и примеры штрафов, которые могут налагаться за ведение незаконной брокерской деятельности. Еще один пример – двухгодичное заседание, которое состоялось в 2008 году и на котором подчеркивалось, что необходимо свести к минимуму воздействие программ по уничтожению на окружающую среду.

Хотя подобное развитие событий вселяет надежду, неизвестно, воспользуются ли государства этими новыми инструментами. Например, чуть меньше трети всех государств, предоставивших национальные отчеты по Международному инструменту отслеживания в 2010 году, сообщили конкретные данные о реализации данного инструмента, несмотря на то что в нем содержится твердое обязательство для государств по предоставлению двухгодичных отчетов.

Неутешительный уровень отчетности по Международному инструменту отслеживания свидетельствует о том, что по прошествии шести лет после его принятия большинство государств не знают, что они обязаны отчитываться о его выполнении или предпочитают не предоставлять отчеты именно по данному инструменту.

Подытоживая, надо сказать, что десять лет спустя принятие программы действий ее нельзя рассматривать в изоляции. Она создала нормативные рамки для контроля над стрелковым оружием, но теперь ее дополняют другие инструменты и процессы, которые усиливают и расширяют положения программы. Если в практику предоставления отчетов государствами будут внесены в дальнейшем конкретные контрольные показатели и практические руководства по выполнению программы действий, это поможет в оценке общего прогресса в ее реализации. Но по-прежнему неизвестно, предпримут ли государства какие-либо конкретные действия в этой связи.

Конференция по рассмотрению выполнения, которая состоится в 2012 году, предоставит возможность проанализировать, как в целом выполняется программа. Десять лет спустя принятие программы действий стало ясно, что национальные отчеты, хотя и составляют важную основу для подобных оценок, редко предоставляют информацию в достаточном объеме. Необходимо пойти дальше текстов отчетов государств, чтобы восполнить недостающие подробные данные о выполнении, а также проверить содержащуюся в них информацию.

Еще один связанный с программой действий и Международным инструментом по отслеживанию вопрос, который идет дальше сведений о выполнении, заключается в том, позволяет ли выполнение программы добиваться ожидаемых результатов, предотвращать и искоренять незаконную торговлю стрелковым оружием и легкими вооружениями во всех ее аспектах, а также бороться с ней?

В настоящий момент внимание направлено на то, чтобы лучше понять, как выполняется программа, и выяснить, сколько государств на самом деле выполняют ее. В среднесрочной и долгосрочной перспективе для того, чтобы наметить дальнейшие действия в области стрелкового оружия, принципиально важны два вопроса: выполняют ли государства программу действий? Отражается ли это каким-либо образом на незаконной торговле стрелковым оружием? Предстоящая в 2012 году Конференция по рассмотрению выполнения сыграет ключевую роль, направляя процесс таким образом, чтобы дать ответы на эти вопросы.