Logiczne, ale nieoczekiwane - droga Finlandii do NATO z bliskiej perspektywy

Dla fińskich urzędników państwowych i innych specjalistów ds. bezpieczeństwa narodowego, pełnoskalowy atak Rosji i związana z nim fińska kandydatura do NATO były przełomowymi momentami w karierze. Przeprowadzenie zmiany doktrynalnej w warunkach napiętej sytuacji w zakresie bezpieczeństwa było ogromnym zadaniem o wysokiej stawce, które było dodatkowo potęgowane przez bezprecedensową uwagę mediów. Na szczęście, warunki fińskiej akcesji ostatecznie okazały się korzystne. Sojusz przyjął Finlandię z otwartymi ramionami, Rosja była niezdolna lub niechętna do wrogiej reakcji, a - co ważne - akcesja zjednoczyła Finów w całym spektrum politycznym.

Śledziłem dramatyczny proces zachodzący w NATO jako analityk w Fińskim Instytucie Spraw Międzynarodowych (FIIA). Wojna i wynikająca z niej transformacja fińskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa były doniosłymi wydarzeniami, które głęboko ukształtowały pracę Instytutu. Dla mnie oznaczało to odłożenie na bok bieżących projektów i poświęcenie pełnej uwagi rozwojowi wydarzeń w zakresie bezpieczeństwa europejskiego i fińskiego. Od początku 2022 r. opublikowałem kilka badań i artykułów, udzieliłem setek wywiadów, wspierałem kształtowanie polityki podczas przesłuchań parlamentarnych, dużo podróżowałem, aby wyjaśnić fiński zwrot w polityce, gościłem liczne zagraniczne grupy ekspertów i misje informacyjne w Helsinkach oraz przemawiałem na dziesiątkach imprez w Finlandii i poza nią. Wiele z tych wysiłków podejmowałem wspólnie z moimi wspaniałymi współpracownikami z Instytutu.

Z perspektywy czasu fińska droga do NATO może wydawać się raczej prosta i logiczna. Było wręcz przeciwnie, jej starania o członkostwo były nagłą reakcją na inwazję Rosji na Ukrainę na pełną skalę. Wynikający z tego krajowy proces decyzyjny był jednak pełen niepewności. Przyjmując osobiste podejście, przeplatając moje własne działania i rozumowanie z historycznymi wydarzeniami w fińskiej polityce bezpieczeństwa, które miały miejsce w latach 2022-2023, mam nadzieję wykazać, że zmiana polityki Finlandii była w rzeczywistości w dużym stopniu uzależniona od zmian w krajobrazie krajowym i w międzynarodowym środowisku bezpieczeństwa przed i po rosyjskiej inwazji - nie była z góry przesądzonym skutkiem ataku.

Początek drogi Finlandii do NATO można datować na wczesne lata 90. ubiegłego wieku. Finlandia dołączyła do programu Partnerstwa dla Pokoju w 1994 roku i natychmiast stała się uczestnikiem operacji zarządzania kryzysowego Sojuszu. Od końca lat 90. do początku 2010 roku państwo to podjęło kilka ważnych kroków, które przybliżyły je do NATO.

Zamiast jednak analizować długą drogę Finlandii do NATO, zacznijmy od jesieni 2021 r., kiedy Rosja zaczęła gromadzić wojska w pobliżu granic Ukrainy. Moskwa złowieszczo podkreśliła bezprecedensową rozbudowę żądaniami „gwarancji bezpieczeństwa" przeciwko dalszemu rozszerzeniu NATO. Patrząc z perspektywy czasu, wydarzenia z okresu od października do grudnia 2021 r. przygotowały grunt pod fińską kandydaturę do NATO. Coraz głośniejsze apele Rosji o strefę wpływów były postrzegane jako bezpośrednie zagrożenie dla pola manewru Finlandii. Pojawili się nowi politycy opowiadający się za członkostwem w NATO. Fińskie media nagle zapełniły się analizami na temat tego, co oznaczałoby dla Finlandii przystąpienie do NATO. Na początku 2022 r. zagraniczne media również zwróciły uwagę na potencjalną ewolucję fińskiej polityki zagranicznej, co jeszcze bardziej spotęgowało dyskusję toczącą się wewnątrz kraju.

Chociaż fińscy przywódcy polityczni bronili status quo i wzywali do opanowania emocji, debata nie ominęła fińskiej opinii publicznej. W rzeczywistości, odsetek Finów, którzy nie mieli sprecyzowanego zdania na temat członkostwa w NATO zaczął rosnąć kosztem tych, którzy byli temu przeciwni. Wydawało się, że aktywna debata skłoniła większą część społeczeństwa do ponownego rozważenia swojego stanowiska w sprawie przystąpienia do NATO.

Moje poglądy na temat potencjalnych zmian w fińskiej polityce zagranicznej były ostrożne. Jako młody student i naukowiec zdecydowanie opowiadałem się za członkostwem Finlandii w NATO. Kiedy bardziej dorosłem, mój zapał do tej sprawy nieco osłabł. Helsinki zbudowały rozległą sieć partnerstw obronnych koncentrujących się na obronie terytorialnej i utrzymywały silne krajowe zdolności wojskowe. Rosja stała się również bardziej agresywna i nieprzewidywalna. Krótko mówiąc, chociaż uważałem, że z militarnego punktu widzenia przystąpienie do Sojuszu miałoby sens, byłem również zdania, że członkostwo w Sojuszu nie jest warte narażania kraju na poważne zagrożenia dla bezpieczeństwa. W pierwszych tygodniach 2022 r. byłem - bez wątpienia - w obozie „poczekamy-zobaczymy".

Wychodząc z takiego założenia, dołożyłem wszelkich starań, by wnieść swój wkład w dyskusję na temat fińskiego członkostwa w NATO. W felietonie opublikowanym w największym fińskim dzienniku twierdziłem, że bezprecedensowe międzynarodowe spekulacje na temat fińskiego członkostwa w NATO były symptomem niedookreśloności w fińskiej komunikacji strategicznej, która powinna jednoznacznie przedstawiać wyjątkową rolę Finlandii jako państwa spoza Sojuszu wnoszącego wkład w kolektywną obronę w Europie Północnej. Co więcej, jeszcze w połowie lutego argumentowałem w prestiżowym czasopiśmie poświęconym bezpieczeństwu narodowemu, że Finlandia raczej nie przystąpi do NATO w najbliższym czasie, ale może rozważyć członkostwo, jeżeli Rosja stanie się bardziej agresywna, jeżeli Stany Zjednoczone będą wywierać silny wpływ lub jeżeli Szwecja zdecyduje się przystąpić do Sojuszu. Artykuł miał swoje zalety, ale jego główny argument nie wytrzymał próby czasu.

Wczesnym rankiem 24 lutego 2022 r. jechałem taksówką do studia telewizyjnego. Zostałem zaproszony do omówienia prawdopodobieństwa potencjalnych zachodnich gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy - kwestii, która została wcześniej poruszona na Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa w lutym ubiegłego roku. W taksówce postanowiłem sprawdzić wiadomości i zdałem sobie sprawę, że dyskusja tego dnia nie będzie już dotyczyła miejsca Ukrainy w europejskich strukturach bezpieczeństwa. Rozpoczęła się rosyjska inwazja.

Pełnoskalowy atak Rosji na Ukrainę otworzył nowy rozdział w historii europejskiego bezpieczeństwa. Fińscy przywódcy natychmiast potępili rosyjską agresję i ogłosili, że Finlandia zacznie szukać nowych sposobów poprawy własnego bezpieczeństwa. Inwazja była również profesjonalnym punktem zwrotnym dla ekspertów ds. bezpieczeństwa. Nagle pojawiło się nienasycone zapotrzebowanie opinii publicznej na informacje o wojnie, a atmosfera zagęściła się od wyczuwalnych obaw o bezpieczeństwo narodowe Finlandii. Podczas moich dojazdów do pracy słyszałem ludzi dyskutujących o rosyjskim ataku i alternatywach dla Finlandii. Instytut FIIA był w pełni skoncentrowany na wojnie i równoległych dyskusjach na temat fińskiego bezpieczeństwa. Zainteresowanie mediów krajowych i zagranicznych było bezprecedensowe. Moim jedynym zadaniem było śledzenie rozwijających się wydarzeń i oferowanie mojej wiedzy specjalistycznej w toczącej się dyskusji publicznej i w rozważaniach politycznych.

28 lutego, cztery dni po rozpoczęciu przez Rosję inwazji, fińska rozgłośnia radiowo-telewizyjna opublikowała znaczący sondaż. Po raz pierwszy w historii Finlandii 53 procent ludności opowiedziało się za członkostwem w NATO. Wyniki sondażu były uderzające. Jeszcze w grudniu 2021 roku 51 procent Finów było przeciwnych przystąpieniu do NATO – wynik ten był zgodny z poprzednimi sondażami przeprowadzanymi od połowy lat 90. ubiegłego wieku. Zwrot w powszechnych poglądach dramatycznie przyspieszył krajowy proces kształtowania polityki.

Na początku z wahaniem zareagowałem na tę zmianę nastrojów społecznych. Uważałem, że ta zamiana powszechnych opinii jest zbyt impulsywna, a także obawiałem się, że społeczeństwo prosi przywódców o coś, co – w dominujących okolicznościach - nie będzie możliwe do zrealizowania. Nie doceniałem również ostatecznie transformacyjnego wpływu poglądów obywateli na postrzeganie celowości członkostwa w NATO przez decydentów politycznych.

Jako badacz zawsze staram się zachować analityczny dystans do moich naukowych zainteresowań. Były jednak momenty wiosną 2022 r., kiedy sama historyczność wydarzeń po prostu mnie zdumiała. Kiedy Kancelaria Prezydenta Republiki Finlandii ogłosiła, że prezydent Sauli Niinistö uda się do Waszyngtonu, aby spotkać się z prezydentem Joe Bidenem, przeszły mnie dreszcze. Pomyślałem, że to niewiarygodne, że prezydent USA przyjmie swojego fińskiego odpowiednika zaledwie tydzień po rozpoczęciu wielkiej wojny w Europie. Podzieliłem się tą informacją z moim kolegą, pytając, czy widział tę wiadomość. „Zrobią to teraz", powiedział. Okazało się, iż trafne było przewidywanie, że podróż ta zapoczątkuje starania Finlandii o członkostwo w Sojuszu.

Głównym celem wizyty z 4 marca 2022 r. było istotnie wystąpienie o opinię USA na temat przystąpienia Finlandii do NATO oraz zbadanie możliwości konkretnego wsparcia dla tego procesu. Wizyta zapoczątkowała wewnętrzny proces kształtowania polityki, a do połowy marca wśród fińskich decydentów panowało ogólne przekonanie, że kraj jest na drodze do NATO. Harmonogram pozostawał jednak niejasny.

Uważnie śledziłem te wydarzenia, jednocześnie zastanawiając się nad własnymi poglądami i preferencjami. Doskonale pamiętam moment z pierwszych dni marca, gdy dotarło do mnie, że brak starań o członkostwo w NATO byłby w tych okolicznościach większym ryzykiem niż utrzymanie status quo. 10 marca opublikowałem wątek na Twitterze - który nazwałem „długim telegramem" - w którym wzywałem Finlandię do dążenia do przystąpienia do NATO, chociaż proces ten może być obarczony ryzykiem, a członkostwo może nie być realistyczne w najbliższej przyszłości. Moim zdaniem, czas złożenia wniosku przez Finlandię miał kluczowe znaczenie.

Czas od rozważań do podjęcia faktycznej decyzji był znacznie krótszy niż początkowo sądziłem. Pomimo znacznego tempa, w fińskiej debacie publicznej pojawiło się zniecierpliwienie. Wielu komentatorów krytykowało przywódców za opieszałość. Ja przyjmowałem ze zrozumieniem cierpliwą strategię Finlandii, polegającą na osiągnięciu solidnego konsensusu narodowego, zapewnieniu silnego wsparcia aliantów dla ostatecznej oferty i koordynacji ze Szwecją. Strategia ta zadziałała nadzwyczaj dobrze i 18 maja ambasadorowie Finlandii i Szwecji przy NATO przekazali swoje wnioski Sekretarzowi Generalnemu Jensowi Stoltenbergowi.

Finlandia i Szwecja zostały zaproszone do przystąpienia do Sojuszu na szczycie w Madrycie 29 czerwca 2022 roku. To osiągnięcie uspokoiło atmosferę w Finlandii, choć zainteresowanie fińską ścieżką do NATO utrzymywało się na wysokim poziomie w kraju i na całym świecie. Finowie uważnie śledzili ratyfikacje w poszczególnych państwach członkowskich Sojuszu, a każde zatwierdzenie było powodem do małego świętowania.

Początek nowego etapu na drodze Finlandii do NATO zmienił ukierunkowanie mojej pracy analitycznej. Teraz najważniejszym zadaniem było podjęcie refleksji nad potencjalnymi konturami ostatecznej polityki Finlandii wobec NATO i określenie jej roli w Sojuszu. W grudniu 2022 r. mój kolega Tuomas Iso-Markku i ja opublikowaliśmy obszerny raport na temat ewoluującej polityki Finlandii wobec NATO. Przeprowadzenie pionierskich badań na tak ważny temat było niezwykle motywujące i nadal jestem dumny z tego dobrze przyjętego opracowania.

Pod koniec 2022 r. zaczęło się wydawać bardziej prawdopodobne, że członkostwo Finlandii może być ratyfikowane przed przystąpieniem Szwecji do NATO, co wywołało ożywioną debatę krajową na temat tego, czy Helsinki powinny kontynuować proces wstępowania do NATO przed Sztokholmem. Ja argumentowałem, że procedowanie członkostwa w zgodzie ze Szwedami musi być absolutnym priorytetem, a samodzielne przystąpienie powinno być rozważane tylko wtedy, gdy nie zaszkodzi to relacjom Finlandii z Sojuszem i ze Szwecją. Kiedy Finlandia ostatecznie zdecydowała się dołączyć do klubu przed swoim sąsiadem, wraz z moim kolegą uznaliśmy za konieczne wyjaśnić podstawy decyzji Finlandii naszym szwedzkim czytelnikom. W końcu relacje Finlandii ze Szwecją są jej najcenniejszą dwustronną więzią. Wzajemne zaufanie między tymi dwoma krajami powinno być zatem zachowane i pielęgnowane.

W szerszej perspektywie, fińskie członkostwo w NATO może wydawać się logicznym ostatnim krokiem w długiej podróży tego kraju do zachodnich struktur politycznych i wojskowych. Do pewnego stopnia jest to prawda. Jednakże, jeśli przyjrzeć się bliżej, decyzja o przystąpieniu do NATO była nagłą i nieoczekiwaną reakcją na rosyjską wojnę napastniczą. Innymi słowy, przystąpienie Finlandii do Sojuszu Transatlantyckiego było nieprzesądzonym wcześniej rezultatem oddziaływania szczególnych czynników w fińskim krajobrazie politycznym oraz w międzynarodowym środowisku bezpieczeństwa. Gdyby opinia publiczna nie uległa zmianie lub gdyby Rosja odniosła większe sukcesy na polu bitwy, Finlandia mogłaby uznać przystąpienie do NATO za zbyt niepewne i ryzykowne.

Miałem szczęście przyglądać się historycznej transformacji fińskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa z bliskiej odległości. Do pewnego stopnia byłem nawet uczestnikiem krajowych rozważań w charakterze eksperta. Było to pouczające i otrzeźwiające doświadczenie. Z jednej strony, nagłe i nieoczekiwane zmiany w fińskim i europejskim bezpieczeństwie nauczyły mnie dużej pokory, jeśli chodzi o przewidywanie przyszłości. Z drugiej strony, jestem bardziej niż wcześniej przekonany, że analitycy odgrywają ważną rolę w kształtowaniu polityki i informowaniu społeczeństwa. Zażartowałem, że choć raz poczułem się istotny dla społeczeństwa.

Jestem przekonany, że przystąpienie do NATO było słusznym posunięciem. Znacząco wzmacnia ono bezpieczeństwo Finlandii. Co więcej, w żadnym innym momencie w historii Finlandii decyzja ta nie mogłaby zostać podjęta w sposób, który zjednoczyłby naród fiński. Tak się stało wiosną 2022 roku. Ta jedność narodowa daje solidne podstawy dla kształtującej się roli Finlandii w NATO.