Wydatki na obronę - utrzymanie poziomu wysiłków w perspektywie długoterminowej

Wydatki na obronę muszą być zatem dobrze dostosowane do środowiska bezpieczeństwa - ale jakie środki są wystarczające? Po drugie, wydatki na obronę są w znacznym stopniu powiązane z debatą na temat podziału obciążeń. Europejscy sojusznicy i Kanada są, często słusznie, krytykowani przez Stany Zjednoczone za to, że nie ponoszą sprawiedliwego udziału w obciążeniach związanych z obroną zbiorową. W tym kontekście, jakie środki są wystarczające w odniesieniu do każdego członka Sojuszu?

Głęboka degradacja środowiska bezpieczeństwa od czasu nielegalnej aneksji Krymu przez Federację Rosyjską w 2014 r. odnowiła debatę na temat podziału obciążeń między członkami Sojuszu. Kwestia ta stała się jeszcze bardziej paląca po inwazji Rosji na Ukrainę w lutym 2022 r., która pokazała, że ryzyko poważnego konfliktu z udziałem potencjalnego przeciwnika uzbrojonego w broń jądrową nie jest tak odległe, jak wielu się spodziewało.

„Zobowiązanie do inwestycji obronnych" (Defence Investment Pledge - DIP) z 2014 r. - podjęte przez członków Sojuszu na szczycie w Walii w 2014 roku, pierwszym szczycie NATO zorganizowanym po nielegalnej aneksji Krymu - ustanowiło ważny punkt odniesienia, docelowo nakazując wszystkim członkom Sojuszu przekazywanie co najmniej 2% PKB na obronę w ramach zobowiązania politycznego uzgodnionego na szczeblu szefów państw i rządów. W wyniku zobowiązania, europejscy członkowie Sojuszu i Kanada zainwestowali dodatkowe 350 miliardów dolarów od 2014 roku, zwiększając wydatki na obronę przez osiem kolejnych lat.

Ważne jest jednak, aby spojrzeć nie tylko na liczby (np. liczbę państw członkowskich NATO realizujących wydatki na poziomie 2% lub kwotę dodatkowych środków), ale także na priorytety i zdolności obronne zapewniane w miarę stopniowego zwiększania wydatków obronnych przez państwa członkowskie (co nie jest celem samym w sobie, zwłaszcza w czasach konkurujących ze sobą priorytetów budżetowych). W okresie poprzedzającym szczyt w Wilnie w 2023 roku i 75. rocznicę powstania Sojuszu, która będzie obchodzona w Waszyngtonie w 2024 roku, warto również ponownie przeanalizować znaczenie obecnego celu 2% i spróbować zdefiniować warunki zrównoważonego i długoterminowego wysiłku.

W okresie zimnej wojny, wydatki na obronę państw członkowskich NATO (nawet pomijając Stany Zjednoczone) zwykle wynosiły średnio ponad 3% PKB, z pewnymi znaczącymi wahaniami w czasie, ale rzadko spadały poniżej 2%. W erze postzimnowojennej na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku nastąpił pierwszy znaczący spadek wydatków na obronę, a mniej więcej 20 lat później, w następstwie globalnego kryzysu finansowego z 2008 roku, wydatki te spadły o kolejne 20% (w tym doszło do redukcji struktury dowodzenia NATO). Doprowadziło to do znaczącego spadku zarówno liczebności, jak i poziomu gotowości sił zbrojnych większości państw członkowskich Sojuszu. Co więcej, nowi członkowie NATO mieli tendencję do zmniejszania wydatków na obronę w miarę przystępowania do Sojuszu, co wzmacniało przekonanie, że niektórzy członkowie Sojuszu korzystają z „jazdy na gapę” kosztem innych.

W ostatnich dziesięcioleciach wspomniane spadki wydatków na obronę w państwach członkowskich NATO pozostawały w ostrym kontraście do trendów w innych częściach świata. Według - raczej konserwatywnych - danych bazy danych Sztokholmskiego Instytutu Badań nad Pokojem (SIPRI), od 2000 roku rosyjskie wydatki na obronę wzrosły o 227%, podczas gdy chińskie zwiększyły się o 566%. W tym samym okresie wydatki na obronę w państwach NATO w Europie i Kanadzie pozostały na niezmienionym poziomie (wzrosły jedynie o 22%, wliczając w to ostatnie podwyżki), osiągając najniższy poziom w 2014 roku. Te uśrednione dane oczywiście nie oddają zróżnicowanej sytuacji w poszczególnych państwach, ale ogólny trend jest wymowny i dopiero od 2015 roku ulega on - raczej powolnemu - odwróceniu.

W następstwie nielegalnej aneksji Krymu przez Rosję, członkowie NATO zatwierdzili Zobowiązanie do Inwestycji Obronnych paragraf 14 komunikatu ze szczytu w Walii w 2014 roku, które do dziś pozostaje politycznym fundamentem ich zobowiązania do zwiększenia wydatków na obronę. Zobowiązanie to zostało starannie sformułowane w celu osiągnięcia wyników w ciągu dekady (do 2024 r.) - jest wymagające, ale realistyczne. Nie tylko wyznaczono cel 2% PKB na wydatki obronne, ale także ustanowiono dodatkowy cel dla członków Sojuszu polegający na „poświęcaniu ponad 20% swoich budżetów obronnych na podstawowy sprzęt, w tym na powiązane badania i rozwój" - co jest równie ważne, ponieważ zachęca członków Sojuszu do inwestowania w nowe zdolności obronne. Nawet uwzględniając ten dodatkowy niuans szybko stało się jasne, że poziom 2% był podstawowym finansowym i politycznym punktem odniesienia, w stosunku do którego miały być oceniane wysiłki poszczególnych państw członkowskich, w tym w kontekście wznowionych transatlantyckich sporów o podział obciążeń podczas prezydentury Trumpa.

Jak wykazano w Corocznym raporcie Sekretarza Generalnego NATO z 2022 r., wysiłki na rzecz osiągnięcia tych celów były znaczne. Od 2015 roku, zgodnie z oficjalnymi danymi NATO, liczba państw spełniających cel 2% wzrosła z 3 do 7, a liczba państw przekraczających cel 20% inwestycji wzrosła z 7 do 26, spośród 30 członków Sojuszu (Finlandia stała się 31. państwem członkowskim NATO w 2023 roku, a zatem nie jest uwzględniona w tych danych). Większość członków Sojuszu ma obecnie zdecydowane plany spełnienia wytycznych w nadchodzących latach, a łącznie oznacza to dodatkowe 350 mld USD, które zostały wydane przez członków Sojuszu spoza USA (w porównaniu z przewidywanymi wydatkami, gdyby budżety pozostały na niezmienionym poziomie od 2015 r.).

Chociaż przytłaczająca większość członków Sojuszu zwiększyła wydatki na obronę w stosunku do PKB, nadal istnieją wśród nich znaczące różnice. Generalnie należą oni do jednej z trzech grup, z których każda reprezentuje około jednej trzeciej Sojuszu: tych, którzy już osiągnęli cel 2% lub prawie go osiągnęli; tych, którzy szybko zmierzają w kierunku tego celu i oczekuje się, że osiągną go w najbliższej przyszłości; oraz tych, którzy planują osiągnąć cel 2%, ale nadal pozostają w tyle (obecnie poniżej 1,5%) i jest mało prawdopodobne, aby wkrótce osiągnęli cel.

Chociaż osiem kolejnych lat zwiększania wydatków na obronę robi różnicę, dodatkowe pieniądze nie pozwoliły jeszcze wszystkim członkom Sojuszu uporać się z konsekwencjami poprzednich cięć i zmniejszania budżetów obronnych przez kolejne lata. Odbudowa sił zbrojnych, które w wielu przypadkach stały się wydmuszką, wymaga lat nieustannych wysiłków. Z tej perspektywy, znaczny wzrost, który ma obecnie miejsce, pozwala Sojusznikom realizować trzy powiązane i równie ważne cele.

Po pierwsze, najmniej widocznym, ale niemniej niezbędnym wysiłkiem jest odtworzenie sił zbrojnych na odpowiednim poziomie gotowości i skuteczności wojskowej. Krótko mówiąc, chodzi o szkolenia i ćwiczenia oraz zamówienia publiczne na amunicję i części zamienne, aby zapewnić, że siły państw członkowskich NATO są gotowe do walki - w krótkim czasie, w każdych okolicznościach i w wystarczającej liczbie. Wojna na Ukrainie pokazała publicznie, że wielu członków Sojuszu miało trudności ze znalezieniem dostępnych zapasów amunicji, które mogliby przekazać Ukrainie, lub w które mogliby ponownie wyposażyć własne siły. W krótkim czasie mogli zatem rozmieścić tylko ograniczone siły gotowe do walki. Ten kierunek działań ma kluczowe znaczenie dla spełnienia wymagających scenariuszy związanych z obroną obszaru euroatlantyckiego i będzie wymagać długotrwałych wysiłków w celu zapewnienia, że członkowie Sojuszu spełniają odpowiednie standardy.

Po drugie, członkowie Sojuszu zajmują się niedoborami zdolności w domenach, które były zaniedbywane przez ponad 20 lat koncentrowania się na zarządzaniu kryzysowym i zwalczaniu rebelii (np. na Bliskim Wschodzie i w Afryce), co skutkowało przestawieniem się na inny zestaw priorytetów i narzędzi. Proces Planowania Obronnego NATO umożliwił członkom Sojuszu zidentyfikowanie tych kluczowych braków w obszarze zdolności, a tym samym rozpoczęcie odbudowy wysokiej klasy zdolności w domenach lądowej, morskiej i powietrznej poprzez nabywanie nowoczesnych platform i środków wspomagających. Członkowie Sojuszu koncentrują się również na odbudowie zdolności przemysłowych w całym Sojuszu. Cele i priorytety mogą różnić się w poszczególnych państwach Sojuszu w zależności od ich wielkości i lokalizacji, ale priorytetem dla całego NATO jest odzyskanie zdolności wojskowych i przemysłowych, aby sprostać wyzwaniom związanym ze scenariuszami wojny o wysokiej intensywności po latach kurczenia się zapasów. Konkretne obszary zainteresowania obejmują wojnę lądową (opancerzenie, artylerię i środki wspomagające), zintegrowaną obronę przeciwlotniczą i przeciwrakietową oraz operacje podwodne.

Po trzecie, zwiększone wydatki na obronę pozwalają członkom Sojuszu lepiej przygotować się na przyszłość. Przewaga technologiczna NATO zawsze była kluczową przewagą Sojuszu. Inwestowanie w obronę wspiera badania naukowe, rozwija następną generację sprzętu i narzędzi, a także zapewnia, że NATO pozostaje konkurencyjne w nowych domenach operacyjnych, takich jak przestrzeń kosmiczna lub cyberprzestrzeń. Skupienie się na innowacjach jest kluczem do przyszłego sukcesu NATO w środowisku, w którym przewaga technologiczna Zachodu nie może być już traktowana jako coś oczywistego. Będzie to wymagało znacznie ściślejszej współpracy z różnymi podmiotami w sektorze prywatnym, ze środowiskiem akademickim i organami regulacyjnymi, w tym z Unią Europejską.

Każdy z tych priorytetów sam w sobie uzasadnia wznowienie wysiłków na rzecz wydatków obronnych. Wszystkie trzy razem jasno pokazują, jak ważne są trwałe wysiłki, szczególnie w zdegradowanym środowisku bezpieczeństwa, w którym obecnie żyjemy.

W miarę zbliżania się do szczytu NATO w Wilnie w lipcu 2023 roku i 75. rocznicy jego powstania w 2024 roku, warunki debaty szybko ewoluują. Coraz więcej członków Sojuszu ogłasza plany przekroczenia celu 2% oraz poczynienia znaczących inwestycji w nowy sprzęt i zdolności. Niektórzy sugerują rewizję celów w górę, podczas gdy inni są nadal zaniepokojeni konsekwencjami ciasnych warunków finansowych i kwestionują swoją zdolność do dobrego wykorzystania budżetów, które zwiększają się zbyt szybko. W tym kontekście ważne jest, aby uznać, że 2% powinno być raczej dolną granicą niż pułapem. Równie ważne jest, aby opowiedzieć się za trwałym wysiłkiem w ciągu następnej dekady i później, a przynajmniej do czasu, gdy środowisko bezpieczeństwa stanie się mniej niepokojące.

Niestety, środowisko bezpieczeństwa w Europie i poza nią pozostanie niestabilne w dającej się przewidzieć przyszłości. Im dłużej trwa wojna na Ukrainie, tym bardziej przekształca się ona w przedłużający się konflikt wymagający długoterminowego wsparcia dla Ukrainy oraz solidnych środków odstraszania i obrony, aby zapobiec rozszerzeniu konfliktu na terytorium NATO. Niezależnie od, miejmy nadzieję, korzystnego wyniku tej wojny, Rosja prawdopodobnie pozostanie wroga i/lub niestabilna, a jej podstawowe zdolności wojskowe pozostaną w większości niezmniejszone poza domeną lądową. Na południowej flance Europy, łuk niestabilności rozciąga się od Afryki Zachodniej do Afganistanu, z wieloma na wpół upadłymi państwami i możliwą dalszą destabilizacją, wspieraną między innymi przez działania Rosji. Strategiczna rywalizacja z Chinami, w tym poprzez zwiększoną chińską obecność w obszarze euroatlantyckim, generuje dalsze ryzyko o potencjalnie poważnych konsekwencjach.

Na szczęście, pomimo niestabilności globalnego środowiska bezpieczeństwa, zwiększanie wydatków na obronę w dużej mierze mieści się w możliwościach fiskalnych państw członkowskich NATO, które należą do najbardziej rozwiniętych gospodarczo krajów na świecie. Państwa członkowskie NATO nie zamierzają wchodzić w nową formę wyścigu zbrojeń, a wydatki na poziomie 2% pozostają znacznie poniżej średniej z okresu zimnej wojny. W obecnym środowisku bezpieczeństwa, opinia publiczna popiera wydatki na obronę, w szczególności w Europie Północnej i Wschodniej, a poparcie to stale rośnie. Według badań opinii publicznej NATO, większość obywateli państw członkowskich Sojuszu (74% w 2022 r. w porównaniu z 70% w 2021 r.) uważa, że wydatki na obronę powinny zostać utrzymane na obecnym poziomie lub zwiększone (istnieją pewne znaczące różnice między członkami Sojuszu, od 85% do 52% poparcia, ale zawsze jest to większość popierająca). Tylko 12% uważa, że wydatki na obronę powinny być mniejsze. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę polityczną wrażliwość wydatków na obronę wśród wielu krajowych odbiorców, solidne i trwałe wysiłki wymagają silnego demokratycznego konsensusu, a tym samym silnych argumentów. Aby wysiłek ten był akceptowalny, ważne jest, aby nieustannie przedstawiać argumenty odnoszące się do bezpieczeństwa uzasadniające te wysiłki, ale także wskazywać na jego stabilność fiskalną i korzyści gospodarcze dla krajowego przemysłu i technologii, a tym samym dla lokalnych gospodarek i społeczności.

Gdy Sojusz zbliża się do dziesiątej rocznicy zobowiązania do inwestycji obronnych w 2024 roku, wszystkie oczy będą skupione na tym terminie progowym wyznaczonym jako data osiągnięcia celu 2%. Szczyt w Wilnie w 2023 roku i szczyt w Waszyngtonie w 2024 roku będą zatem okazjami dla przywódców NATO do przeglądu osiągnięć i uzgodnienia przyszłych zobowiązań. Mogą one obejmować:

Rozmowy na temat inwestycji obronnych i budżetu nie mogą i nie powinny być oderwane od szerszej debaty strategicznej prowadzonej wśród członków Sojuszu, gdy zastanawiają się oni nad przyszłością stosunków transatlantyckich 75 lat po narodzinach NATO. Wymaga to od członków Sojuszu pełnego uznania tego, jak bardzo zmieniło się środowisko bezpieczeństwa oraz jak bardzo zmienił się sam Sojusz, aby sprostać temu wyzwaniu - nie tylko w ciągu 75 lat, ale zwłaszcza w ciągu ostatnich dziesięciu. Tylko dzięki uznaniu tych faktów członkowie Sojuszu będą w stanie wyciągnąć uczciwe i jasne wnioski odnośnie do nowej ery w historii NATO.