Zaangażowanie NATO w Afganistanie, lata 2003-2021 – z punktu widzenia planisty

Przedsięwzięcie to, niezwykłe zarówno pod względem ambicji, jak i skali, połączyło zaangażowanie i wkład wojsk oraz innych zasobów prawie 50 państw – zarówno natowskich, jak i nienależących do Sojuszu z całego świata - w celu zbudowania stabilnego Afganistanu, który nie będzie wykorzystywany jako bezpieczna przystań dla terroryzmu. Na drodze do osiągnięcia tego celu było wiele przeszkód, począwszy od niespokojnej spuścizny trzech dekad walk wewnętrznych i inwazji po upadku monarchii w 1973 roku, po złożoną dynamikę regionalną i wyzwania związane z częstymi rotacjami wojsk oraz współpracą cywilno-wojskową w zakresie bezpieczeństwa, zarządzania i rozwoju.

Niniejszy artykuł przedstawia dłuższą analizę celów i osiągnięć misji NATO w Afganistanie, a także z punktu widzenia planisty przedstawia warunki i ograniczenia, w jakich planowano i realizowano te działania. Przedstawione poniżej wytyczne polityczne i planowanie wskazują, że NATO dalekie było od zaniedbywania zasad i praktyk, które powinny przyświecać interwencjom społeczności międzynarodowej. Sojusz wytrwale i zdecydowanie dążył do ich przestrzegania, zwłaszcza w odniesieniu do rzeczywistego włączania Afgańczyków do działań oraz uznawania lokalnej odpowiedzialności i decyzyjności Afgańczyków, a także w zakresie współpracy regionalnej z sąsiadami Afganistanu.

NATO przejęło dowództwo nad Międzynarodowymi Siłami Wsparcia Bezpieczeństwa (ISAF) w sierpniu 2003 roku w następstwie wyjątkowych okoliczności, które powstały w wyniku ataków terrorystycznych na Stany Zjednoczone z 11 września 2001 roku. Planowanie tych ataków rozpoczęło się na terytorium Afganistanu. W odpowiedzi członkowie Sojuszu zajęli jednomyślne stanowisko, że ataki stanowiły agresję przeciwko nim wszystkim i w związku z tym - po raz pierwszy w historii NATO - powołali się na Artykuł 5 Traktatu Północnoatlantyckiego.

NATO już na wczesnym etapie planowania uznało wyzwania wynikające ze zobowiązania ISAF do pomocy w tworzeniu bezpiecznego środowiska w całym Afganistanie na mocy mandatu Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych. Na przykład, planowanie uwzględniało fakt, że w miarę stopniowego przejmowania przez ISAF dowodzenia nad siłami międzynarodowymi w całym kraju w okresie od sierpnia 2003 roku do października 2006 roku, ten zwiększający się zasięg będzie wymagał większego zaangażowania ze strony członków Sojuszu i innych państw wydzielających kontyngenty do ISAF (TCN), w postaci woli politycznej, sił i środków finansowych. Ambitne plany wymagały także opracowania długoterminowej wizji zaangażowania NATO w szerokie spektrum zadań, a także nawiązania współpracy z coraz większą liczbą państw spoza NATO, które wyraziły chęć wniesienia sił lub zasobów do ISAF. Opierając się na swoim doświadczeniu w udzielaniu pomocy w zakończeniu wojen w byłej Jugosławii, NATO - sojusz obrony zbiorowej - stało się rdzeniem szerszej koalicji na rzecz bezpieczeństwa.

W latach 2003-2006 członkowie Sojuszu nie mogli wiedzieć, że rebelia okaże się bardziej sprawna i odporna, niż oczekiwano, ze względu na wewnętrzną i regionalną dynamikę, na którą NATO miało ograniczony wpływ, a rząd Islamskiej Republiki Afganistanu okazał się mieć ograniczone zdolności i ograniczoną wolę zarządzania. Pomimo tego stałego wyzwania, NATO nie zmieniło kursu, poszerzyło zakres swojego planowania strategicznego i pogłębiło swoje zaangażowanie. Obejmowało to szkolenie afgańskiej armii narodowej, pomoc w mentorowaniu rodzącej się afgańskiej policji narodowej oraz wspieranie szerszych wysiłków na rzecz stabilizacji i odbudowy, w ścisłej koordynacji z wieloma podmiotami, zwłaszcza z Organizacją Narodów Zjednoczonych i Unią Europejską.

Aby zagospodarować to szersze zaangażowanie członkowie NATO zgodzili się, że niezbędny jest wszechstronny plan wyznaczający bliższe i dalsze cele i zadania, ukierunkowany na lepsze zharmonizowanie działań wojskowych ISAF z innymi formami zaangażowania NATO i szerszej społeczności międzynarodowej. W związku z tym, wysiłki związane z planowaniem w Kwaterze Głównej NATO przybrały na sile, a ich kulminacją było zatwierdzenie na szczycie NATO w Bukareszcie wiosną 2008 roku Kompleksowego, Strategicznego Planu Polityczno-Wojskowego przez szefów państw i rządów państw wydzielających kontyngenty do ISAF.

Zarys planu był ściśle zgodny z założeniami koncepcji „kompleksowego podejścia", w odniesieniu do konsultacji i współpracy z GIRoA oraz innymi zainteresowanymi stronami, a także jego implikacji dla koordynacji międzysektorowej w ramach rządów państw wydzielających kontyngenty. Ze względu na to, że ISAF były odpowiedzialne wyłącznie za wojskową linię działań, NATO było świadome, że pomoc Afgańczykom w przejęciu odpowiedzialności za ich przyszłość wymagała szerokiego podejścia do przywracania wspólnego poczucia państwowości. Wbrew twierdzeniom, że NATO brakowało kompleksowego i spójnego podejścia oraz długoterminowego planu strategicznego, a także, że członkowie Sojuszu mieli obsesję na punkcie (wojskowych środków) budowania państwowości, wzmacnianie instytucji państwowych było realizowane jako sposób na zakotwiczenie więzi pomiędzy Afgańczykami a ich odzyskanym krajem.

NATO uznało także na wczesnym etapie swojego zaangażowania w Afganistanie, że sukces ISAF we wspomaganiu ustanowienia bezpiecznego środowiska w południowym i wschodnim Afganistanie - tradycyjnych ziemiach Pasztunów i bastionach talibów wzdłuż granic Afganistanu z Pakistanem - będzie zależał od zmobilizowania plemion Pasztunów do wspierania rządu Islamskiej Republiki Afganistanu (GIRoA). Wymagałoby to także współpracy z Pakistanem w celu uniemożliwienia talibom wykorzystywania terytoriów plemiennych w zachodnim Pakistanie jako zaplecza dla rebelii. W tym celu NATO uczyniło z prowincji Kandahar ośrodek centralny operacji ISAF oraz pomocy NATO dla szerszych wysiłków na rzecz stabilizacji i odbudowy, a także zaangażowało Pakistan wraz ze Stanami Zjednoczonymi we wspieranie dwustronnych rozmów między Afganistanem i Pakistanem.

Podejmując te wysiłki, NATO miało na uwadze znaczenie poszanowania suwerenności Afganistanu, promowania afgańskiej odpowiedzialności i rozliczalności oraz zachęcania GIRoA do wdrażania polityki sprzyjającej włączeniu społecznemu (inkluzywności). Cele te były realizowane w warunkach powszechnej korupcji oraz złożonej i często niejasnej dynamiki plemiennej pomiędzy różnymi grupami etnicznymi oraz pomiędzy prowincjami i Kabulem. Brakowało także korzystnej dynamiki regionalnej wśród sąsiadów Afganistanu, która sprawiłaby, że perspektywa pokojowego i dostatniego Afganistanu stałaby się wspólną wartością.

Jednocześnie, zaangażowanie NATO w Afganistanie musiało zmagać się z czterema uwarunkowaniami, które poważnie ograniczały jego skuteczność – były to:

Do 2011 roku liczebność ISAF wzrosła do około 130 000 żołnierzy z około 5 000 w 2003 roku. Siły te były wystarczające do utrzymania talibów w ryzach, ale nie do ich nieodwracalnego pokonania i zapobieżenia ich regularnemu odradzaniu się. Bez politycznego wsparcia ze strony dużej części populacji Pasztunów, integracyjny, demokratyczny i samowystarczalny Afganistan nie był osiągalnym celem. Stanowiący około 40 procent afgańskiej populacji Pasztunowie byli wystarczająco silni i zjednoczeni, by narzucić swoją wolę innym Afgańczykom za pośrednictwem Talibanu.

Bardziej spójna polityka i lepiej skalibrowane zdolności prawdopodobnie przyniosłyby lepsze skutki. Trwałość ISAF była podważana przez zbyt częste rotacje żołnierzy, mentorów i dowódców. Praktyka ta osłabiała świadomość lokalnej dynamiki i potrzeb oraz zbyt często skutkowała zakłóceniami w działaniach stabilizacyjnych i odbudowie oraz w partnerstwie z afgańskimi oddziałami, które bez należytej ciągłości nie mogły się zakorzenić. Słabe instytucje centralne i prowincjonalne były przytłoczone często nakładającymi się na siebie programami podmiotów międzynarodowych i darczyńców. Kompleksowe podejście nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. Jak pokazało doświadczenie Afganistanu, lokalna absorpcja budowania potencjału i szerszych wysiłków na rzecz stabilizacji i odbudowy pozostanie wyzwaniem w wielu regionalnych środowiskach.

Prawdopodobnie korzystna dynamika regionalna mogłaby również pomóc w przezwyciężeniu rozdrobnienia afgańskiej polityki, oferując Pasztunom zachętę do przekroczenia dziedzictwa rządów talibów. To, czy taka dynamika „z zewnątrz do wewnątrz", jako alternatywa dla podejścia „od wewnątrz na zewnątrz", zadziałałaby lepiej i mogłaby zapobiec tragicznemu powrotowi rządów talibów, jest kwestią, której NATO nigdy nie było w stanie przetestować i pomóc w jej urzeczywistnieniu. Wspomniana hipoteza jest jednak warta rozważenia, jako przyszła wskazówka i zabezpieczenie.

Z powyższej analizy jasno wynika, że w kontekście bardzo trudnego dziedzictwa i wymagającego zaangażowania w Afganistanie, NATO wdrożyło odpowiednie instrumenty planowania i w miarę możliwości stosowało dobre praktyki w zakresie rzeczywistej inkluzywności, odpowiedzialności lokalnej i współpracy regionalnej. Wyniki w tym zakresie są jednoznaczne, ale rezultat jednak rozczarowuje. Ostatecznie społeczność międzynarodowa nie była w stanie sprawić, że samowystarczalny Afganistan zwycięży i zapobiegnie powrotowi talibów do władzy.

Jednak przez 18 lat zaangażowania NATO, Afganistan nie był wykorzystywany jako bezpieczna przystań dla terroryzmu, ani jako wylęgarnia ataków terrorystycznych powodujących masowe ofiary. Co więcej, spuścizna troski i życzliwości okazywanej ludności afgańskiej przez wiele oddziałów ISAF oraz ich zaangażowanie w pomoc w uczynieniu Afganistanu lepszym miejscem dla przyszłych pokoleń nie może zostać wymazana z historii, ani z umysłów i serc wielu Afgańczyków. Dla mnie - jako planisty w Kwaterze Głównej NATO - sprawianie, by zaangażowanie NATO w Afganistanie było skuteczne i aby wspierało szczytny cel stało się dla mnie imperatywem zawodowym. Powrót rządów talibów nadal osobiście mnie rani.

W przyszłości to mieszane dziedzictwo, we wszystkich jego odcieniach, pomoże NATO i jego państwom członkowskim głębiej zastanowić się nad trudnymi wyzwaniami i konsekwencjami prowadzenia misji pod auspicjami ONZ, których celem jest pomoc w utrzymaniu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, zapobieganie konfliktom lub kończenie wojen, a także lepsze przygotowanie się do takich misji, gdyby zaszła taka potrzeba. Jak potwierdzono w nowej Koncepcji Strategicznej Sojuszu, uzgodnionej przez szefów państw i rządów członkowskich na szczycie NATO w Madrycie w lipcu 2022 roku, zaangażowanie NATO w realizację celów i praktyk zarządzania kryzysowego i bezpieczeństwa opartego na współpracy pozostaje niezmienne.