Ochrona ludności cywilnej – stały punkt odniesienia w zmieniającym się środowisku bezpieczeństwa

Gdy przywódcy państw NATO przygotowują się do spotkania na szczycie w czerwcu 2022 roku, mają oni do czynienia z zupełnie innym środowiskiem bezpieczeństwa niż to, które kształtowało koncepcję strategiczną minionej dekady. Diagnoza z 2010 roku, iż „w obszarze euroatlantyckim panuje pokój, a zagrożenie atakiem konwencjonalnym na terytorium NATO jest niskie" nie ma już zastosowania. Nielegalna aneksja Krymu przez Rosję w 2014 roku, długotrwała wojna hybrydowa przeciwko Ukrainie, a w końcu pełnoskalowy atak w lutym 2022 roku sprawiły, że widmo wojny konwencjonalnej i potencjalnej konfrontacji wielkich mocarstw powróciło do polityki europejskiej. Zagrożenia hybrydowe, kryzysy energetyczne, rosnące ceny żywności oraz gospodarcze i społeczne skutki pandemii dodatkowo komplikują i tak już złożone środowisko bezpieczeństwa.

W większości wojen najwyższą cenę płaci ludność cywilna. Organizacja Narodów Zjednoczonych szacuje, że każdego dnia w konfliktach ginie 100 cywilów. Uważa się, że w latach 2001-2021 387 tysięcy cywilów straciło życie w bezpośrednim wyniku działań wojennych będących następstwem wydarzeń z 11 września 2001 roku, a o wiele więcej ucierpiało z powodu pośrednich skutków działań wojennych, takich jak zniszczenie infrastruktury krytycznej. W ciągu pierwszych 100 dni intensywnych działań wojennych na Ukrainie, kiedy Federacja Rosyjska przeszła od ogólnego ostrzału do celowego atakowania cywilów i infrastruktury cywilnej, zginęło 4 339 cywilów, a 5 246 zostało rannych; liczby te nie obejmują przypuszczalnie znacznie większej liczby ofiar cywilnych, których nie udało się potwierdzić. Po 100 dniach walk prawie 5 milionów Ukraińców stało się uchodźcami w Europie, a ponad 7 milionów zostało wewnętrznymi przesiedleńcami. Wielu z nich bezprawnie pozbawiono życia, inni zmagają się z brakiem dostępu do infrastruktury krytycznej oraz z przemocą seksualną.

Ochrona ludności cywilnej jest kluczowym aspektem działań wojennych oraz etycznym i strategicznym imperatywem we wszystkich rodzajach konfliktów, od wojny hybrydowej po zwalczanie rebelii i zakrojone na szeroką skalę operacje wojskowe, w których przeciwnik może stosować taktykę mającą na celu wyrządzanie szkód cywilom. Blisko dwie dekady operacji wojskowych i pomocy siłom bezpieczeństwa w Afganistanie i na Bliskim Wschodzie potwierdziły tylko, że ograniczanie szkód wśród ludności cywilnej jest warunkiem koniecznym powodzenia operacji wojskowych i partnerstwa na rzecz bezpieczeństwa. Wojna na Ukrainie sugeruje, że w przypadku ewentualnych interwencji z Artykułu 5 stawka dla NATO będzie jeszcze wyższa. Kluczem do skutecznej obrony będzie ochrona ludności cywilnej przed działaniami innych oraz łagodzenie szkód wynikających z własnych operacji. Im lepiej chroniona jest ludność cywilna, tym większa jest jej odporność i wsparcie dla stabilizacji i trwałego pokoju.

Jeśli siły zbrojne będą opierać się na fundamencie, jaki stanowi międzynarodowe prawo humanitarne (prawo konfliktów zbrojnych) oraz wdrożą solidne zabezpieczenia w swoich codziennych działaniach, mogą ograniczyć szkody cywilne wynikające z ich własnych operacji i mogą chronić ludność cywilną przed działaniami przeciwnika. Podczas misji Międzynarodowych Sił Wsparcia Bezpieczeństwa (ISAF) w Afganistanie, sojusznicy przyjęli innowacyjne rozwiązania w celu złagodzenia szkód wyrządzanych ludności cywilnej. NATO przyjęło politykę ochrony ludności cywilnej podczas szczytu warszawskiego w 2016 roku, a następnie koncepcję wojskową (2018)i instrukcję wdrażania (2020), a także przeprowadziło serię ćwiczeń mających na celu testowanie sił NATO. Ponieważ jednak polityka ta opierała się głównie na doświadczeniach zdobytych w zakresie zwalczania rebelii, nie jest oczywiste czy jej znaczenie dla ewentualnych operacji prowadzonych z Artykułu 5 zostało dobrze zrozumiane lub znalazło zastosowanie operacyjne.

Koncepcja strategiczna z 2022 roku jest zatem unikalną okazją do dopilnowania, żeby zobowiązanie do ochrony ludności cywilnej zostało ponownie potwierdzone oraz żeby zapewnione zostały solidne wytyczne polityczne, które będą stanowić podstawę jego realizacji. Biorąc pod uwagę nieprzewidywalność sytuacji bezpieczeństwa w Europie, konieczne jest, aby NATO i jego poszczególni członkowie dopracowali swoje oparte na wartościach zobowiązanie do ochrony ludności cywilnej za pomocą wytycznych politycznych, doktryny wojskowej, standardowych procedur operacyjnych i szkoleń. Celem końcowym jest umożliwienie członkom NATO, jak również siłom przekazanym do dyspozycji Sojuszu - od Sił Odpowiedzi NATO do Wielonarodowego Korpusu Północ-Wschód i elementów Wzmocnionej Wysuniętej Obecności - łagodzenia szkód powodowanych ich własnymi operacjami oraz ochrony ludności cywilnej przed działaniami innych. Chociaż koncepcja jest punktem wyjścia i wiele prac związanych z ochroną będzie wykonywanych w instytucjach NATO i rządach poszczególnych państw, po jej przyjęciu, będzie ona kluczowa dla wspierania konsensusu, wskazywania istotnych trendów oraz określania priorytetów i kierunku dalszych prac.

Planowanie NATO musi uwzględniać cztery kluczowe trendy, które prawdopodobnie będą kształtować ochronę ludności cywilnej w następnych dziesięcioleciach. Odrodzenie się intensywnych działań zbrojnych w polityce wielkich mocarstw niesie ze sobą zagrożenie rozlania się konfliktów i eskalacji. Konflikty z udziałem wielkich mocarstw nie są już odległym wspomnieniem - stały się raczej ryzykiem, z którym trzeba się zmierzyć. Przygotowując się do wzmocnienia obrony na wschodniej flance, członkowie NATO będą musieli uznać politykę ochrony ludności cywilnej za kluczowy element swojej strategii i czynnik kształtowania struktury sił. Będą musieli wziąć pod uwagę postawy państw bałtyckich w zakresie „obrony totalnej" i ich ewentualne implikacje dla ochrony ludności cywilnej, uwzględnić przemieszczanie się ludzi na dużą skalę oraz zastosować na własnym terytorium wiedzę i praktyki w zakresie ochrony cywilów zdobyte podczas operacji ekspedycyjnych.

W przypadku eskalacji konfliktów, konfrontacja wielkich mocarstw może zostać zaostrzona przez walki miejskie: wojna na Ukrainie pokazuje, że strategiczna wartość miast i ich rola w prowadzeniu życia kraju może spowodować przeniesienie walk na ulice. Złożony teren, w tym podmiejski, trudności w odróżnieniu cywilów od przeciwników wojskowych, bliskość celów wojskowych od infrastruktury cywilnej, trudności w utrzymaniu skutecznego dowodzenia i kontroli oraz krótki czas reakcji sprawiają, że miasta są dla wojska trudnym terytorium. Dla ludności cywilnej szkody powstałe w wyniku użycia broni wybuchowej na obszarach zaludnionych oraz odbijające się wielokrotnym echem skutki zniszczenia infrastruktury - od szpitali po elektrownie - mogą sprawić, że w miastach nie da się żyć. Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, gdy przeciwnik prowadzi ataki masowe lub celowo uderza w ludność cywilną - w Ukrainie siły Federacji Rosyjskiej ostrzelały obiekty cywilne, naraziły na niebezpieczeństwo obiekty jądrowe i odmówiły ludności cywilnej bezpiecznego opuszczenia terenów objętych konfliktem.

Poniżej progu pełnoskalowych operacji kinetycznych, wojna hybrydowa stała się integralną częścią arsenału wielkich mocarstw. Stosowana w celu szerzenia nieufności i tworzenia warunków, w których trudniej jest zakończyć konflikt, często zawiera ona znaczący komponent wojny informacyjnej, ponieważ ofiary cywilne mogą być manipulowane, militaryzowane i wykorzystywane do zdominowania przestrzeni informacyjnej. Wstępne badania dotyczące wojny na Ukrainie wskazują, że taktyka dezinformacji może powodować szkody fizyczne, ponieważ kształtuje reakcje i indywidualne decyzje.

Wreszcie, wojny domowe prawdopodobnie pozostaną najbardziej dominującą formą konfliktów na świecie. Brutalne działania sił bezpieczeństwa i podmiotów niepaństwowych mogą prowadzić do cyklicznych aktów przemocy wobec ludności cywilnej, przedłużać konflikty i opóźniać rozwój o całe dziesięciolecia. Częste zaangażowanie podmiotów zewnętrznych - czy to poprzez pomoc w zapewnieniu bezpieczeństwa, czy też wykorzystanie prywatnych firm wojskowych (PMC), które wykonują zadania wojskowe i związane z bezpieczeństwem w warunkach konfliktu i niestabilności - może skomplikować pole walki i utrudnić ustalenie odpowiedzialności. Działalność firm wojskowych może zwiększać ryzyko dla ludności cywilnej. Ze względu na obecność wielu podmiotów o niejasnych łańcuchach dowodzenia i kontroli, utrudnia także pociągnięcie kogokolwiek do odpowiedzialności za nadużycia podczas działań zbrojnych.

Ze względu na rosnące ryzyko i dotkliwą bezradność ludności cywilnej wobec konfliktów na terytorium NATO i poza nim, NATO ma obecnie wyjątkową okazję do podkreślenia politycznego zaangażowania w ochronę ludności cywilnej oraz wydania silnego mandatu oraz określenia wytycznych do jego realizacji, co doprowadzi do nadania ochronie priorytetowego znaczenia w NATO i instytucjach krajowych. Powinno to doprowadzić do nadania krajom członkowskim i instytucjom Sojuszu priorytetu w zakresie ochrony w trzech kluczowych wymiarach:

Zobowiązanie polityczne powinno być jednak tylko początkiem drogi i mandatem do jego wdrożenia. Od strony praktycznej istnieje kilka kluczowych działań, które siły NATO mogą podjąć, by przygotować się do potencjalnych działań wojennych na własnym terenie. Powstają także procesy, które mogą pomóc w przełożeniu politycznego zobowiązania na procedury i zasoby wojskowe. NATO ma okazję zasygnalizować konieczność ich wdrażania.

Przede wszystkim, aby zapewniać skuteczną ochronę i łagodzić szkody wynikające z własnych działań, NATO i rządy jego państw członkowskich muszą prowadzić dialog z cywilami w rutynowy i konkretny sposób. Powinno to obejmować rozwijanie zdolności, procedur, kanałów komunikacyjnych oraz wypracowywanie proaktywnych nawyków angażowania społeczności i społeczeństwa obywatelskiego w działania wojenne - wszystkie te elementy mogą pomóc siłom zbrojnym w zrozumieniu środowiska operacyjnego oraz wpływu obecności i operacji wojskowych na ludność cywilną, a także pomogą w lepszym przewidywaniu jej zachowań w czasie konfliktu. Zaangażowanie społeczności - prowadzone poza zasięgiem wzroku, gdzie takie powiązania mogłyby stanowić zagrożenie dla ludności cywilnej - jest również niezbędne, jeśli siły zbrojne mają nadzieję na uzyskanie i utrzymanie poparcia ludności cywilnej w rejonie działań. W czasie pokoju podmioty spoza NATO, w tym władze cywilne i organizacje społeczeństwa obywatelskiego, mogą być cennymi partnerami w bieżącym dialogu, planowaniu i ćwiczeniach, zwłaszcza dla instytucji i sojuszników NATO, których prawdopodobnie najbardziej dotknie zmieniająca się sytuacja bezpieczeństwa, w tym państw bałtyckich, Polski i sojuszników wnoszących wkład do wzmocnionej wysuniętej obecności.

Po drugie, Sojusz musi maksymalnie wykorzystać procesy, którymi dysponuje - proces planowania obronnego NATO (NDPP), stopniowane plany reagowania (GRP) oraz rozbudowaną strukturę ćwiczeń - aby zapewnić, że zdolności potrzebne do ochrony ludności cywilnej (zasoby wywiadowcze, szkolenia dla wojsk, inicjatywy zarządzania kryzysowego) są traktowane równie poważnie, jak te umożliwiające prowadzenie działań wojennych, a także, że w całym Sojuszu przyjęto solidne standardy. Procesy te mogą pomóc w promowaniu przejęcia nowych dobrych praktyk w dziedzinie ochrony, w tym jednostek do spraw monitorowania szkód cywilnych (Civilian Harm Tracking - CHT) opracowanych i przetestowanych przez ISAF w Afganistanie. Wbudowane w planowanie, dysponujące odpowiednimi zasobami i przetestowane podczas ćwiczeń, jednostki CHT mogą monitorować i analizować przypadki szkód cywilnych oraz zalecać modyfikacje taktyczne i operacyjne w celu ograniczenia, zapobiegania i łagodzenia skutków zdarzeń z udziałem ludności cywilnej. Państwa powinny także rozważyć ustanowienie procedur umożliwiających reagowanie na szkody wyrządzone ludności cywilnej - od pomocy medycznej po mechanizmy naprawcze - co może nie tylko pomóc w łagodzeniu szkód, ale także w budowaniu lepszych relacji cywilno-wojskowych.

Po trzecie, członkowie Sojuszu będą musieli opracować i przekazać informacje na temat podejścia do konfliktów, w których ludność cywilna i infrastruktura cywilna mogą być celowo atakowane; doświadczenia z Syrii i Ukrainy sugerują, że jest to prawdopodobny scenariusz. Będzie to wymagało od sił natowskich przygotowania się na sytuacje, w których ochrona ludności cywilnej przed działaniami innych staje się priorytetem, a także umiejętności kształtowania operacji wojskowych, zbierania informacji wywiadowczych i współpracy z podmiotami spoza NATO w sposób umożliwiający wczesne ostrzeganie i sprawną koordynację cywilno-wojskową.

Po czwarte, wzrost znaczenia gotowości do operacji z Artykułu 5 nie oznacza, że członkowie Sojuszu powinni tracić z oczu wsparcie sił bezpieczeństwa, w tym w kontekście walki z terroryzmem. Kooperacyjne partnerstwa NATO w dziedzinie bezpieczeństwa już zapewniły możliwości promowania przyjęcia solidnych standardów ochrony w gronie państw partnerskich. Ostatnie doświadczenia i innowacyjne rozwiązania wdrożone przez partnerów, a także wnioski z wojny na Ukrainie - zarówno w zakresie rodzajów szkód cywilnych, jak i reakcji na nie - muszą zostać włączone do pakietów partnerskich NATO, aby przynieść korzyści w zakresie gotowości innych.

W miarę, jak środowisko bezpieczeństwa ewoluuje, a NATO stawia czoła nowym wyzwaniom, znaczenie polityki ochrony ludności cywilnej w czasie konfliktu pozostaje niezmienne. Nowe okoliczności niosą ze sobą pokusę reagowania w nowy sposób, a przygotowania do obrony terytorialnej mogą wydawać się zupełnie inne niż te do ekspedycyjnego zarządzania kryzysowego. Główna zasada jest jednak taka sama - ochrona ludności cywilnej nie jest czymś, co siły zbrojne wykonują równolegle do realizacji głównego zadania, jakim jest prowadzenie działań wojennych, ale raczej kluczowym elementem planowania i operacji wojskowych oraz kluczową zdolnością, którą NATO powinno traktować priorytetowo. Ostatnie dwie dekady operacji natowskich dostarczyły bogactwa praktyk i podejść, na których NATO może się oprzeć, przesuwając strukturę swoich sił w kierunku Europy, a trwające w Sojuszu procesy - od nowej koncepcji strategicznej do pracy nad podejściem do bezpieczeństwa ludzi i kolejnymi krokami we wdrażaniu polityki ochrony ludności cywilnej - są okazją do włączenia kwestii ochrony do wszystkich aspektów działalności NATO.

Ochrona nie jest czymś, co można wprowadzić w ostatniej chwili - wymaga raczej dobrze sprawdzonych metod, wspierającego nastawienia i gotowych zdolności, które pozwolą siłom NATO zrozumieć, jak najlepiej chronić i wspierać ludność cywilną. Jest to inwestycja, która nie tylko pomoże wypełnić zobowiązania etyczne sił zbrojnych, ale także wzmocni odporność i sprawi, że współpraca cywilno-wojskowa będzie bardziej efektywna. W czasach niepewności tym ważniejsze jest, by inwestycja ta była traktowana priorytetowo.