Wzmacnianie relacji pomiędzy Unią Europejską i NATO

W mitologii greckiej Syzyf był okrutnym królem, który został skazany na wtaczanie ciężkiego kamienia na strome zbocze, tylko po to, żeby zobaczyć, jak kamień tuż przed szczytem ponownie osuwa się w dół. Zaczynał wtedy od początku, z takim samym skutkiem. Wielu porównywało stosunki pomiędzy Unią Europejską i NATO do syzyfowych prac - gdy tylko uda się osiągnąć jakieś postępy, ponownie wydaje się, że całe wysiłki poszły na marne, ponieważ sprawy wracają na swoje miejsce i cały proces jest powtarzany bez większych szans na sukces.

Ten schemat jest po części prawdziwy, ale nadmiernie upraszcza sprawy. Relacje pomiędzy tymi dwiema organizacjami, których siedziby są oddalone od siebie zaledwie o 5 kilometrów, nigdy nie były linearnym procesem. Były dobre i złe dni, ale relacje zawsze ewoluowały. Ewolucja nadal trwa, a stosunki stają się pogłębione i bardziej wszechstronne. Obecnie kontakty pomiędzy urzędnikami obu organizacji zdarzają się codziennie i praktycznie nie budzą zdziwienia. Nie tak było zaledwie kilka lat temu. Wtedy wizyta unijnego urzędnika wysokiej rangi w Kwaterze Głównej NATO była rzadkim i znaczącym wydarzeniem.

Żeby lepiej zrozumieć stosunki pomiędzy Unią Europejską a NATO musimy odnieść się do trzech kluczowych kwestii:

• Dlaczego te relacje są istotne?


• Na czym przede wszystkim polegają te relacje?


• Jaka była historia rozwoju relacji instytucjonalnych?

Dlaczego te relacje są istotne?

Krótka odpowiedź brzmi: skład członkowski. Z tego wynikają wartości, zagrożenia i wyzwania, a także kompetencje.

NATO nazywa Unię Europejską unikalnym i niezbędnym partnerem. W jakimś sensie jest ona partnerem, ponieważ jest unikalnym podmiotem obdarzonym swoją własną osobowością prawną, która wykracza poza osobowość państw członkowskich, które ją tworzą. Jednak, jeśli chodzi o kwestie bezpieczeństwa lub obrony, Unia Europejska - przynajmniej jak dotąd – przede wszystkim polega na międzyrządowej współpracy w gronie jej 28 członków. Dlatego rola jej członków jest dominująca, a obecnie około dwie trzecie z nich należy do obu organizacji. Kilka dziesięcioleci temu wspólne członkostwo było nawet powszechniejsze - do 1973 roku wszyscy członkowie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej byli członkami Sojuszu; potem aż do 1995 roku wszyscy członkowie Unii Europejskiej, poza jednym, należeli do Sojuszu.

Decyzje podejmowane przez poszczególne państwa najczęściej mają bezpośredni wpływ na obie organizacje. Jeżeli państwo należące zarówno do Unii Europejskiej, jak i do NATO decyduje się wydawać więcej na obronę i rozwijać swoje zdolności lub gdy mierzy się z zewnętrznym zagrożeniem dla bezpieczeństwa, wpływa to na obie organizacje. Europejskie państwa nie mają dwu armii i dwu budżetów obronnych, po jednym dla każdej z organizacji. Dysponują jednym potencjałem sił zbrojnych, a wysiłki podejmowane przez każdą z tych organizacji muszą być spójne i wzajemnie komplementarne. Łatwiej to powiedzieć, niż zrobić, ale nadal takie jest główne założenie.

Pochodną w dużej mierze pokrywającego się składu członkowskiego jest podzielanie wspólnych wartości. Członkowie Unii Europejskiej i NATO podzielają przywiązanie do zasad demokracji oraz wpierają szacunek i ochronę praworządności i praw człowieka. Co więcej, łączy ich wspólna gospodarka rynkowa, a także wspólne sąsiedztwo, które stoi wobec takich samych wyzwań bezpieczeństwa, które emanują ze Wschodu i z Południa. Wspomniane więzi łączą ich jeszcze silniej niż członkostwo w innych organizacjach międzynarodowych opartych na wartościach, takich jak Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie lub ONZ., Zatem oznacza to, iż zarówno Unia Europejska, jak i NATO mają obowiązek współpracować ze sobą, aby ochraniać swoich obywateli, a także, aby zapewniać im dobrobyt.

Ostatni, ale nie najmniej ważny aspekt zawiera się w tym, iż obie organizacje rozwijały się równolegle do siebie i wypracowały szczególne kompetencje, które pozwalają im ochraniać dobrostan ich obywateli. NATO dysponuje jednoznaczną przewagą konkurencyjną, jeżeli chodzi o zdolności wojskowe, zwłaszcza o zapewnianie wiarygodnej postawy odstraszania i obrony Sojuszu i jego terytorium. Z drugiej strony, chociaż Unia Europejska stopniowo rozwija swoje zdolności wojskowe, w oczywisty sposób ma przewagę konkurencyjną w obszarze zdolności cywilnych, które mają szeroki zakres i obejmują sankcje gospodarcze, wzmacnianie odporności w dziedzinach takich jak energia i cyberbezpieczeństwo, przezwyciężanie dezinformacji, pomoc humanitarną oraz infrastrukturę transportową. Ze względu na rosnącą różnorodność wyzwań bezpieczeństwa, z jakimi stykają się państwa europejskie, jest potrzeba korzystania z szerokiej puli rozmaitych kompetencji, zarówno cywilnych, jak i wojskowych, a także ich kombinacji.

Na czym przede wszystkim polegają te relacje?

Gdy mowa o fundamentalnych elementach współpracy pomiędzy Unią Europejską i NATO – o sposobie ich współdziałania – wielu wyobraża sobie to przede wszystkim tak, że personel obu organizacji spotyka się gdzieś w Brukseli, aby wymieniać poglądy. Chociaż niewątpliwie takie spotkania są częścią tych stosunków, stanowią jednak zaledwie ich ułamek. Relacja ma przede wszystkim wymiar polityczny – nie ogranicza się do tego, co personel obu organizacji robi wspólnie, chociaż jest to niemal jedyny wymiar, w jakim postrzegamy te stosunki. Bardziej chodzi jednak o to, co te dwie organizacje mogą robić oddzielnie od siebie, ale w szeroko skoordynowany i komplementarny sposób, aby realizować te same cele.

W bliższych nam czasach Unia Europejska i NATO, działając równolegle, odpowiadały na zagrożenia emanujące ze Wschodu. W następstwie nielegalnej aneksji Krymu przez Rosję oraz destabilizujących działań na wschodniej Ukrainie, unijne sankcje zostały nałożone na osoby i podmioty rosyjskie uważane za odpowiedzialne za te czyny, a także na konkretne sektory gospodarcze. W międzyczasie Sojusz po raz pierwszy rozmieścił siły rotacyjne na terytoriach jego wschodnich państw członkowskich – które, tak się składa, również należą do Unii Europejskiej – wzmacniając odstraszanie i obronę, a także znacząco podnosząc odporność tych państw. Obie organizacje zwiększyły także pomoc dla Ukrainy, przy czym każda z nich udziela wsparcia w obszarze swojej przewagi konkurencyjnej.

Od ich narodzin, podstawowym celem zarówno Unii Europejskiej, jaki NATO było i jest zachowanie pokoju w Europie oraz promowanie stabilności i dobrobytu na tym kontynencie i poza nim.

Dlatego też, za początek relacji pomiędzy Unią Europejską i NATO należy uznać 30 sierpnia 1954 roku. Wtedy francuskie Zgromadzenie Narodowe nie ratyfikowało Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Obronną, który zawierał konkretne postanowienia dotyczące tworzenia europejskich sił zbrojnych.

Od tego momentu NATO stało się podmiotem w wyłączny sposób zapewniającym odstraszanie zbrojne i obronę Europy. Pod jego ochronnym parasolem Europejska Wspólnota Gospodarcza została utworzona i pomyślnie się rozwijała. Obie organizacje niekoniecznie rozmawiały ze sobą, ale były współzależne od siebie. Jedna zapewniała bezpieczeństwo i obronę. Druga pomagała budować dobrobyt gospodarczy, który z kolei pomógł w umacnianiu fundamentu wspólnych wartości, ale także pozwolił państwom europejskim stopniowo coraz bardziej przyczyniać się do ponoszenia ciężaru bezpieczeństwa i obrony w Europie.

Po zakończeniu zimnej wojny i upadku Układu Warszawskiego, Unia Europejska i NATO tworzyły tandem, działający równolegle i promujący integrację państw Europy Środowej i Wschodniej z instytucjami euroatlantyckimi oraz ich powrót do szerszej europejskiej rodziny państw demokratycznych. Współpracowały ze sobą także, aby opanować konflikty w byłej Jugosławii. Wysiłki te są nadal kontynuowane – obie organizacje wciąż podejmują wysiłki w celu pielęgnowania stabilności, rozwoju i reform na Zachodnich Bałkanach i poza nimi.

Podobnie, Unia Europejska i NATO od pewnego czasu współpracują ze sobą, aby łagodzić wyzwania emanujące z Południa, poprzez udzielanie pomocy państwom w regionie, takim jak Jordania i Tunezja, w celu zapewnienia ich stabilności. Starały się także łagodzić konflikty w sąsiednich państwach, takich jak Libia i Syria, między innymi poprzez zajmowanie się skutkami nielegalnej migracji, przy jednoczesnym zapewnianiu ochrony uchodźcom.

Innymi słowy, współpraca pomiędzy Unią Europejską a NATO, to nie tylko działania podejmowane wspólnie, ale także równolegle, w skoordynowany i komplementarny sposób. To ważna lekcja na przyszłość w obliczu ambicji Unii Europejskiej odnośnie do tworzenia w dłuższej perspektywie wspólnej europejskiej obrony. Wysiłki te - które może zmaterializują się, a może nie – nie powinny być postrzegane, jako zastępowanie NATO, ale raczej jako wysiłki wzajemnie się wzmacniające, które komplementarnie realizują zadania obu organizacji.

Jak ewoluowały wspomniane stosunki instytucjonalne?

Relacja pomiędzy tymi dwiema organizacjami zawiera w sobie wszystko powyżej wspomniane – ale jest także interakcją. Interakcja jest nowszym zjawiskiem, które rozpoczęło się mniej więcej dwadzieścia lat temu, na szczycie Sojuszu w Waszyngtonie w 1999 roku, i stale się rozwija. W przybliżeniu można ten proces podzielić na trzy etapy: pierwszy polegał na tworzeniu mechanizmów współpracy, drugi był czasem powolnej ewolucji, a ostatni – odnowionego dynamizmu.

Stosunki instytucjonalne z konieczności ewoluowały. Od Traktatu z Maastricht z 1993 roku, Unia Europejska ma ambicję tworzenia wspólnej polityki obronnej, która być może doprowadzi do wspólnej obrony. Proces ten nabrał nowego wymiaru wraz z Traktatem z Nicei, podpisanym w 2001 roku, który pozwolił na tworzenie unijnych struktur polityczno-wojskowych.

Pytanie brzmiało, jak powiązać te wydarzenia z NATO. Odpowiedzią było zawieranie szeregu skomplikowanych układów pomiędzy Unią Europejską, a Sojuszem. Tak zwane porozumienia“Berlin Plus”, uzgodnione w 2003 roku, stworzyły podstawy dla Sojuszu umożliwiające wspieranie wspólnych unijno-natowskich operacji, w które NATO nie było zaangażowane jako całość. Był to sukces sam w sobie, ponieważ oznaczał, że po raz pierwszy te dwie organizacje stworzyły konkretne sposoby współdziałania i porozumiewania się ze sobą.

Jednak mechanizmy te stały się przestarzałe prawie z chwilą ich utworzenia. Były one projektowane w oparciu o doświadczenia poprzednich dziesięcioleci, zwłaszcza w byłej Jugosławii, gdzie pomysł polegał na tym, że Unia Europejska miała zastępować NATO w terenie działań wraz z rozpoczęciem operacji pokojowo-stabilizacyjnej. Jak powiedział ówczesny Sekretarz Generalny NATO Jaap de Hoop Scheffer w wystąpieniu z 2007 roku: „Stosunki pomiędzy NATO i Unią Europejską tak naprawdę nie dotarły jeszcze do XXI wieku. Nadal tkwią w latach dziewięćdziesiątych.” Ostatecznie przeprowadzono jedynie dwie operacje w oparciu o porozumienia „Berlin Plus” – w 2003 roku w Północnej Macedonii oraz w 2004 roku w Bośni i Hercegowinie.

Kolejne wyzwanie polegało na tym, że zarówno Unia Europejska, jak i Sojusz przechodziły transformację z powodu potężnego rozszerzenia o nowych członków, z których nie wszyscy należeli do obu organizacji, co czasami prowadziło także do rozbieżności priorytetów w ramach każdej z nich. Obie organizacje rozrosły się od 15 państw członkowskich Unii Europejskiej i 19 członków Sojuszu w 2003 roku, odpowiednio do 28 i 29 członków w chwili obecnej.

Po etapie założycielskim przyszła dekada powolnej ewolucji, w której nic wielkiego się nie działo, a współpraca pomiędzy tymi dwiema organizacjami była okazjonalna, nieformalna i niemedialna. Okres ten trwał około dziesięć lat od 2004 do 2014 roku. W tym czasie obie organizacje działały i ewoluowały przede wszystkim równolegle do siebie i czasami wzajemnie koordynowały swoje wysiłki.

Radykalnie zmieniło się to w 2014 roku. Dwa wydarzenia doprowadziły do refleksji, iż status quo był niemożliwy do utrzymania. Po pierwsze, jak wyżej wspomniano, Europa stanęła wobec nowych zagrożeń i wyzwań emanujących ze Wschodu i z Południa – a żadna z tych organizacji nie dysponowała pełnym zestawem narzędzi potrzebnych do odniesienia się do tych zmian w środowisku bezpieczeństwa.

Po drugie, Unia Europejska położyła fundament pod wspólną obronę, wznosząc dwa filary obrony: Stałą Współpracę Strukturalną (PESCO) oraz Europejski Fundusz Obronny. Współpraca pomiędzy Unią Europejską i NATO stała się trzecim filarem europejskiej obrony, co podkreśliło organiczną więź pomiędzy tymi dwiema organizacjami.

Zmiany te doprowadziły do radykalnej przebudowy współpracy pomiędzy tymi dwiema organizacjami. Przewodniczący Rady Europejskiej oraz Komisji Europejskiej wspólnie z Sekretarzem Generalnym NATO podpisali Wspólne Deklaracje w 2016 roku oraz 2018 roku ustanawiające zasady odnowionej współpracy. Co więcej, wszyscy członkowie NATO i Unii Europejskiej poparli zbiór 74 wspólnych działań.

To z kolei doprowadziło do zwrotu politycznego, kulturowego i psychologicznego. Obecnie nie istnieje polityka NATO, która nie miałaby unijnego wymiaru. Osiągnięcie tego nie było łatwe, ale zdecydowanie warto było podjąć ten wysiłek. Okazało się, że rozwijanie stosunków pomiędzy Unią Europejską a NATO nie jest syzyfową pracą – natomiast było ono i nadal jest zadaniem na miarę Herkulesa.