Korupcja i konflikt – w komitywie

Korupcja jest stałym tematem debat nad rozwojem od połowy lat dziewięćdziesiątych. Jej korozyjny wpływ jest dobrze udokumentowany – głęboko zakorzeniona korupcja uniemożliwia szeroko zakrojony wzrost gospodarczy, powoduje sprzeniewierzanie środków pomocowych i torpeduje międzynarodową pomoc rozwojową. Jednak równie istotny skutek powszechnej korupcji jest znacznie mniej rozpoznawany i zdecydowanie rzadziej analizowany – chodzi o wpływ korupcji na bezpieczeństwo międzynarodowe. Właśnie dlatego korupcja ma znaczenie dla NATO.

Korupcja i zawłaszczenie państwa przyczyniły się do wybuchu Arabskiej Wiosny i późniejszych konfliktów. Znacząco przyczyniły się do porażki sił irackich w pierwszej bitwie o Mosul. Były pożywką dla rozwoju ISIS/Daesh i Boko Haram. Były także wykorzystywane przez niektóre państwa jako narzędzie polityki zagranicznej, aby aktywnie podważać instytucje działające w innych państwach.

Korupcja jest także ważnym czynnikiem sprawczym porażek interwencji międzynarodowych w Iraku i Afganistanie. Powszechna korupcja i zawłaszczenie państwa przez organizacje przestępcze podważyły prawowitość afgańskiego rządu, zmniejszyły jego skuteczność i wywołały głęboką niechęć ze strony własnego społeczeństwa. Napędzało to rekrutację prowadzoną przez talibów, co utrudniło kierowanym przez NATO Międzynarodowym Siłom Wspierającym Bezpieczeństwo (ISAF) (2003-2014) osiągnięcie kluczowych celów ich misji, od bezpieczeństwa, po skuteczne zarządzanie. Jak powiedział Ryan Crocker, były ambasador Stanów Zjednoczonych w Afganistanie “Największą porażką naszych wysiłków … nie była rebelia. Przygniótł je ciężar endemicznej korupcji.” (2016)

W Iraku korupcja związana z rekrutacją i promocją w siłach zbrojnych, istnienie fikcyjnych żołnierzy oraz kradzieże broni i zaopatrzenia sprawiły, że armia – „na papierze” mająca przewagę – była źle uzbrojona, miała braki kadrowe i ostatecznie nie zdołała powstrzymać wzrostu potęgi ISIS/Daesh. Aby powstrzymać bojowników dżihadu konieczny był powrót międzynarodowych wojsk do Iraku, parę lat po zakończeniu wcześniejszej misji szkoleniowej.

A jednak powiązanie pomiędzy korupcją i brakiem bezpieczeństwa nie stało się integralną częścią debat i planowania w obszarze bezpieczeństwa. Nawet w przypadkach, gdy korupcja jest uznana za wyzwanie strategiczne, uznanie to rzadko przekłada się na konkretne wytyczne i narzędzia, które mogłyby ochraniać międzynarodowe działania od ryzyka korupcji. Co być może ważniejsze, środki takie mogłyby pomóc uniknąć sytuacji, w których ostatecznie interwencje międzynarodowe w niezamierzony sposób popierałyby skorumpowane ugrupowania i przyglądały się sprzeniewierzaniu ich środków.

Wspomniane uwarunkowania są ważne w odniesieniu do operacji wojskowych – od budowania potencjału obronnego po misje stabilizacyjne i pokojowe oraz zarządzanie kryzysowe. Operacje wnoszą znaczące zasoby, zarówno materialne – od utrzymania na miejscu po szkolenie i sprzęt – jak i niematerialne, na przykład wsparcie dla władz i sił zbrojnych państwa goszczącego. Jeżeli planiści i wykonawcy nie zachowają staranności, środki te mogą być sprzeniewierzone lub źle wykorzystane przez skorumpowane ugrupowania oraz sabotażystów czerpiących zyski z chaosu i niestabilności.

NATO i zwalczanie korupcji

Do szczytu warszawskiego w 2016 roku NATO działało na rzecz zwalczania korupcji głównie w ramach swojego programu Budowanie Integralności (Building Integrity – BI) [/a], który koncentruje się na analizach zagrożenia korupcją w sektorze obronnym oraz pomaga opracować krajowe programy zwalczania korupcji. Duża zmiana dokonała się w Warszawie wraz z przyjęciem [a href=https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_135626.htm?selectedLocale=en] polityki budowania integralności (BI), która wykracza poza pierwotny zakres tego programu. Polityka ta jednoznacznie stwierdza, iż zapobieganie i przeciwdziałanie korupcji musi być włączone do głównych zadań Sojuszu: od obrony zbiorowej, przez reagowanie kryzysowe, po budowanie bezpieczeństwa na zasadach współpracy. Wkrótce potem wypracowany został program działania, mający na celu włączenie zagadnień związanych ze zwalczaniem korupcji do funkcjonowania NATO.

Trudno przecenić znaczenie tej polityki i planu działania. W Afganistanie misja ISAF nie zajęła się kwestiami związanymi ze zwalczaniem korupcji aż do 2007 roku. Dopiero po dziewięciu latach – w 2012 roku – łagodzenie wpływu korupcji stało się jedną ze strategii działania ujętych w Planie Operacji ISAF.

Zaniedbanie kwestii związanych z korupcją w planowaniu i wyznaczaniu zadań sprawiło, że trudniejsze było dostrzeżenie jej przejawów i skutków – zwłaszcza wpływu korupcji na zdolność misji do realizowania jej założeń. Oznaczało to, iż zastrzyk środków znacznie przekraczający zdolności absorpcyjne Afganistanu nie został dostrzeżony, jako kluczowe zagrożenie. Kontrakty na zaopatrzenie na miejscu – na przykład kontrakty dla państwa goszczącego na przewóz samochodami ciężarowymi, które tuczyły watażków i skorumpowanych urzędników wyższego szczebla – nie były analizowane pod kątem potencjalnych korzyści, jakie mogły one przynieść skorumpowanym ugrupowaniom. W praktyce ISAF doprowadził do zwiększenia zagrożenia korupcją, z którą później walczył.

Jedną z przyczyn tak wolnego reagowania był fakt, iż rozmieszczane siły nie były przyzwyczajone do tego, aby mieć do czynienia z korupcją. Zbyt łatwo było postrzegać ją wyłącznie jako problem związany z rozwojem, który mógł poczekać do ustanowienia bezpieczeństwa. Bez wytycznych, takich jak standardowa procedura postępowania oraz wobec braku łatwo dostępnej wiedzy specjalistycznej z problemem takim, jak korupcja trudno się uporać, nawet jeżeli zostanie on dostrzeżony, zwłaszcza w niebezpiecznych warunkach – gdy pociski zaczynają latać w powietrzu brakuje czasu i możliwości by dogłębnie przemyśleć nieznane zagrożenie i wprowadzić środki zapobiegawcze.

Właśnie w tym zakresie pomocna może być natowska polityka budowania integralności (BI). Jeżeli polityka ta będzie postrzegana, jako wyznacznik norm i będzie wdrażana przez członków NATO, może ona pomóc w zagwarantowaniu, iż korupcja będzie uwzględniana w natowskim i narodowym planowaniu operacji wojskowych. To z kolei zwiększałoby gotowość do zmierzenia się z nią w teatrze działań, rozpoznawania okoliczności wysokiego ryzyka, wdrażania środków łagodzących przed rozmieszczeniem jednostek, monitorowania wpływu korupcji na misję oraz dostrzegania działań misji, które mogą zwiększyć dotkliwość i skalę praktyk korupcyjnych. Polityka ta powinna także pomóc członkom NATO w budowaniu relacji z organizacjami, które mogą wspierać ich w teatrze działań oraz w rozpoznawaniu źródeł wiedzy technicznej, które mogą być pomocne.

Znaczenie dobrego zarządzania sektorem obronnym

O ile korupcja w każdym innym sektorze może być niszcząca, korupcja w obronności i w siłach zbrojnych – których zadaniem jest ochrona ludności i reagowanie na zagrożenia – jest szczególnie groźna. W niektórych przypadkach skutki korupcji są natychmiast widoczne, gdy siły bezpieczeństwa żerują na grupach ludności, które mają ochraniać. W innych przypadkach tajność i poufność związane z tym sektorem mogą ukrywać skutki korupcji aż do kryzysu lub porażki na dużą skalę.

Kiedy siły zbrojne zawodzą, porażka jest spektakularna – nieskuteczne, pozbawione rdzenia siły zbrojne stwarzają przestrzeń do rozwoju dla takich, jak Boko Haram, ISIS/Daesh i zorganizowane grupy przestępcze. Konsekwencje są zbyt poważne, żeby mogły być ignorowane zarówno przez organizacje obronne, jak i rozwojowe. Jeżeli pokój i bezpieczeństwo mają być trwałe i mają stworzyć warunki do rozwoju, przezwyciężanie korupcji w sektorach obrony i bezpieczeństwa - zwłaszcza w kruchych państwach dotkniętych konfliktem – musi być priorytetem dla ich obu.

Połączenie tajności, rzekomych potrzeb bezpieczeństwa i prestiżu narodowego często utrudnia reformę instytucji obrony i bezpieczeństwa. Jednak bez ich reformowania stabilność i bezpieczeństwo nie mogą się zakorzenić.

Na przykład w pierwszych latach po uzyskaniu niepodległości w Sudanie Południowym, rządząca elita sprzeniewierzała przychody z ropy naftowej, aby finansować sieci klienteli za pośrednictwem wydatków na sektor obrony. Rozdęty budżet na obronę był używany do wypłacania pensji 230 000 żołnierzy i członków milicji należących do różnych sieci klienteli. W międzyczasie inne budżety ministerialne były ogołacane, a środki były przekierowywane do sektora obrony. W 2012 roku, gdy wydatki na obronę i bezpieczeństwo pochłaniały 35% budżetu Sudanu Południowego, darczyńcy finansowali 75% wydatków na służbę zdrowia w tym państwie.

Przez kilka lat system klienteli sprawdzał się w Sudanie Południowym – kupowano lojalność i przemoc była powstrzymywana. Jednak w 2012 roku rosnące koszty lojalności, spór z rządem Sudanu odnośnie do użytkowania infrastruktury oraz globalny spadek cen ropy naftowej doprowadziły do zmniejszenia produkcji i przychodów. Ograniczyło to zdolność rządu prezydenta Salvy Kiira do kupowania lojalności swoich oponentów, więc Kiir zaczął ich dymisjonować. Przed upływem roku wojna domowa i kryzys humanitarny pogrążyły ten kraj.

Silne zarządzanie w sektorze obronnym jest szczególnie ważne, gdy rosną wydatki na obronę lub kiedy państwa w inny sposób zwiększają swoje siły zbrojne oraz zakres polityki bezpieczeństwa i obrony. Obecnie wydatki na obronę najszybciej rosną w państwach, gdzie standardy zarządzania w obronności są najsłabsze. W 2016 roku dwadzieścia dwa państwa afrykańskie przeznaczały ponad 5% swoich budżetów na obronę, przy czym siedem państw wydawało na ten cel ponad 10% budżetu. Oznacza to ogromne inwestycje, które mogłyby być przekierowane na usługi publiczne, w tym na służbę zdrowia i edukację. Jednak w wielu państwach, gdzie wydatki rosną, nie nadąża za nimi rozwój skutecznych mechanizmów nadzoru. Budżety obronne są najbardziej nieprzejrzyste i zwolnione z zewnętrznej kontroli, a nabywana broń i sprzęt rzadko są dobrze zaplanowane i nie przyczyniają się do skuteczności sił zbrojnych.

NATO nie jest nowicjuszem, jeśli chodzi o szerzenie standardów zarządzania w obronności. Przyjmowanie nowych państw członkowskich uzależniono od przestrzegania przez nie zasad dobrego zarządzania własnymi siłami obrony, z uwzględnieniem demokratycznego i cywilnego nadzoru. Sojusz, który pozostaje ważnym źródłem norm i standardów w obronie, jest dobrze umocowany, aby pomagać innych państwom w zarządzaniu ich sektorami obrony. Na przykład nowa misja szkoleniowa i mająca na celu budowanie zdolności, prowadzona przez Sojusz w Iraku, musi obejmować środki zwalczania korupcji i wzmacniania zarządzania w irackim sektorze obrony. Jak wskazuje bitwa o Mosul i wzrost potęgi ISIS/Daesh, ograniczenie wpływu korupcji musi być priorytetem, jeżeli irackie siły mają być w stanie wykorzystać sukcesy z ostatnich paru lat.

Misje zarządzania kryzysowego i stabilizacyjne

Uznając, że Sojusz był źle przygotowany do łagodzenia ryzyka korupcji w swoich operacjach, polityka budowania integralności (BI) wymaga, żeby kwestie dobrego zarządzania i zwalczania korupcji były podejmowane na wszystkich etapach planowania i przeprowadzania operacji. To kluczowe wyzwanie dla państw członkowskich NATO. Badania Transparency International wskazały, że zdolność do rozpoznawania i łagodzenia ryzyka korupcji jest słabym ogniwem łączącym państwa członkowskie NATO z jego partnerami. Jedynie w trzech państwach znaleźliśmy dowody na istnienie doktryny wymierzonej w korupcję, wytycznych dotyczących zakupów operacyjnych lub szkolenia żołnierzy w zakresie zwalczania korupcji.

Rola NATO, jako wyznacznika standardów mogłaby pomóc w zwiększeniu gotowości na poziomie narodowym, zarówno poprzez dostarczanie dobrych praktyk, jak i przez zaznajamianie oficerów z tą kwestią w trakcie ich stażów w systemach NATO. Na przykład, natowskie Połączone Centrum Działań Bojowych (Joint Warfare Centre) od pewnego czasu włącza tematy związane z korupcją do przeprowadzanych tam ćwiczeń ( w których uczestniczyła Transparency International – Defence and Security). Kierowane Corocznymi Wytycznymi w zakresie Ćwiczeń (Annual Guidance on Exercises) Naczelnego Dowódcy Sił Sojuszniczych w Europie, które włączyły ograniczanie korupcji do pożądanych wyników ćwiczeń oraz inspirowane potrzebami dowództw sił NATO – z których wiele uznało korupcję za wyzwanie – ćwiczenia od pewnego czasu są najbardziej widocznym aspektem wysiłków NATO na rzecz łagodzenia ryzyka korupcji. Wspomniana inwestycja w ćwiczenia już przyniosła skutek w postaci zmian standardowych procedur operacyjnych i ma szansę przynieść jeszcze większe korzyści, jeżeli będzie kontynuowana.

Ćwiczenia są szczególnie użyteczne do uświadomienia sobie, iż korupcja jest zarówno kwestią techniczną, jak i polityczną. Bez nacisków ze strony przywódców rozwiązania techniczne raczej nie znajdą punktu oparcia. Bez technicznej wiedzy specjalistycznej wśród oficerów sztabowych zobowiązania podjęte na najwyższym szczeblu nie mogą być realizowane po prostu dlatego, że nikt nie będzie wiedział, jak przełożyć je na rozwiązania techniczne. W warunkach, gdy korupcja jest znaczącym ryzykiem, sensowne jest wzmacnianie sztabów wojskowych ekspertami z innych instytucji, od wymiaru sprawiedliwości po zarządzanie. Jednak każde dowództwo zdecydowanie potrzebuje podstawowej wiedzy eksperckiej, choćby po to, by rozpoznać i zdefiniować zagrożenie, kiedy ono się pojawi, a także, aby wiedzieć, dokąd zwrócić się po pomoc.

Odporność Sojuszu

Wpływ korupcji na bezpieczeństwo narodowe, suwerenność i niepodległość został dobrze zobrazowany przez wydarzenia na Ukrainie. Były wiceprezydent USA Joe Biden stwierdził w 2009 roku, iż “mniej więcej od dziesięciu lat Rosja posługuje się jeszcze innym narzędziem polityki zagranicznej. Posługuje się korupcją, jako środkiem przymusu, aby utrzymać słabość i zależność Ukrainy. A więc realizujcie te reformy, aby wykorzeniać korupcję. Nie chodzi wyłącznie o dobre zarządzanie. Chodzi o instynkt samozachowawczy. Stawką jest wasze bezpieczeństwo narodowe.”

Często korupcja postrzegana jest jako rak – złośliwa, ale amorficzna siła podważająca rozwój i bezpieczeństwo. Jednak ta interpretacja pomija kluczowe metody celowego wykorzystywania praktyk korupcyjnych, świadomie stosowane przez jedno państwo, aby ograniczać decyzje i swobodę działania innego państwa. Różnego rodzaju podatność na korupcję, zwłaszcza w kluczowych sektorach obronności i energetyki, powinna być postrzegana, jako uchylanie drzwi dla niekonwencjonalnych metod prowadzenia wojny, które zagrażają członkom i partnerom NATO.

Zagrożenie, jakie korupcja stwarza wobec suwerenności i bezpieczeństwa narodowego winno być uwzględnione w natowskim reagowaniu na zagrożenia hybrydowe, które obecnie wydaje się koncentrować przede wszystkim na dezinformacji i cyberatakach. Chociaż tych zagadnień nie należy zaniedbywać, skoncentrowanie się na tworzeniu odpornych instytucji obrony, dobrze skomunikowanych ze społeczeństwem byłoby pożądanym wkładem w zwalczanie potencjalnych zagrożeń hybrydowych.

Co dalej?

Dzięki polityce budowania integralności i jej pracy na rzecz budowania zdolności, NATO jest obecnie liderem wśród organizacji i instytucji bezpieczeństwa i obrony pod względem wysiłków na rzecz łagodzenia zagrożeń wynikających z korupcji. Jednak ważne jest, aby nie spocząć na laurach - nadal jest wiele do zrobienia. Wydaje się, że postępom w zakresie ćwiczeń nie dorównuje rozwój wytycznych strategicznych i operacyjnych, ani aktualizacja kluczowych doktryn zawierających wskazania dla planistów.

Poza tym, NATO nie ułatwiło niezależnym organizacjom - w tym organizacjom społeczeństwa obywatelskiego - monitorowania i wkładu w realizację tej polityki. Fakt, że plan działania w zakresie budowania integralności nie został podany do publicznej wiadomości oznacza małe szanse dla organizacji zewnętrznych na wnoszenie wkładu. Chociaż jest zrozumiałe, że niektóre aspekty planu działania i jego realizacji być może muszą być tajne, mało prawdopodobne, żeby odnosiło się to do całości planów i działań NATO. Korupcja w obronności i sektorze bezpieczeństwa jest wspólnym problemem, który powinien skupiać wokół siebie koalicję zaangażowanych podmiotów – koalicja taka mogłoby być także przydatna dla Sojuszu w sytuacji kryzysowej.

Gdy struktury NATO uwzględniają zagadnienia związane ze zwalczaniem korupcji w swoich procedurach, kolejnym wyzwaniem jest zapewnienie, aby te normy i praktyki przyjęte w całym Sojuszu znalazły odzwierciedlenie w krajowych instytucjach obrony. Polityka budowania integralności zakłada, że wszystkie działania państw natowskich są dobrowolne a jednak utrzymywanie wysokich standardów zarządzania obronnością jest kluczowe – poza innymi korzyściami, pozwoli ono zagwarantować, że planowane zwiększenie budżetów obronnych do 2% PKB będzie dobrze zagospodarowane. Wzajemne konsultacje i wymiana doświadczeń są kluczowym sposobem, by utrzymać i poprawić zdolność instytucjonalną.

Ćwiczenia mogłyby także stać się narzędziem szerzenia wśród państw natowskich norm i praktyk w zakresie zwalczania korupcji. Wymagałoby to jednak włączenia działań antykorupcyjnych do formalnych natowskich wymogów certyfikacji. Sojusz musiałby także opracować różnorodne scenariusze antykorupcyjne oraz szkolić osoby powołane do oceny, które mogłyby rozpoznawać wyzwania i doradzać najlepsze praktyki.

Ostatnim wyzwaniem dla działań antykorupcyjnych NATO jest współpraca z innymi instytucjami, przede wszystkim z Unią Europejską. Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia (NG NEAR) obecnie sponsoruje natowski program budowania integralności (BI) uznając, iż zarządzanie w sektorze obrony jest kluczowym czynnikiem trwałego bezpieczeństwa i stabilności. Jednak można by zrobić więcej, na przykład w zakresie włączania metod zwalczania korupcji do standardowych procedur operacyjnych i procesów planowania operacyjnego na potrzeby rozmieszczania sił międzynarodowych; współpracy nad różnymi rodzajami podatności na korupcję, jako czynnikami hybrydowych działań wojennych; a także budowania potencjału obronnego w państwach partnerskich. Gdy obie organizacje jednocześnie zmagają się z wyzwaniami, z pewnością sensowne jest poszukiwanie synergii.

Publikacje TI-Defence and Security (dostępne tutaj) przedstawiają bardziej pogłębione analizy powiązań pomiędzy korupcją i brakiem bezpieczeństwa (The Fifth Column), związki korupcji z ekstremizmem odwołującym się do przemocy (The Big Spin), promowanie odpowiedzialności w przemyśle obronnym oraz podobne zagadnienia. TI-Defence and Security ogłosiło inicjatywę zmierzającą do promowania standardów odpowiedzialnego zarządzania w sektorze obronnym; w styczniu 2019 roku opublikuje zbiór wytycznych pomocnych w łagodzeniu ryzyka korupcji w ramach operacji i budowania potencjału obrony.