Szczególne Partnerstwo NATO-Ukraina obchodzi dwudziestolecie - wnioski na przyszłość

Jednak w kilku ważnych dziedzinach Szczególne Partnerstwo nie spełniło oczekiwań. Przed inwazją rosyjską w 2014 roku kiedykolwiek Ukraina zabiegała o wsparcie NATO w przezwyciężaniu jej największego zagrożenia egzystencjalnego – narastającej presji ze strony putinowskiej Rosji – Sojusz nie był chętny choćby do omawiania tej kwestii.

Reakcja Ukrainy – nadmierna koncentracja na kwestii przystąpienia do Planu Działań na rzecz Członkostwa – odnosiła skutek przeciwny do zamierzonego. Przyczyniała się do utraty cennego kapitału politycznego i przez niemal dekadę odciągała uwagę od ważnych reform. Takie przedkładanie przez Ukrainę symbolicznych posunięć nad konkretne reformy, w połączeniu z opornością instytucji i praktyk legislacyjnych w tym kraju było także frustrujące dla członków Sojuszu.

W dwudziestą rocznicę swojego powstania Szczególne Partnerstwo jest w trakcie ponownego ożywiania i odnowy. Rewolucja Godności z 2014 roku zakończyła okres zaniedbań, charakteryzujący niefortunną prezydenturę Wiktora Janukowycza (2010-2014). Sojusz zmobilizował znaczne środki do wpierania Ukrainy przeciwko rosyjskiej agresji – oraz odbudowy instytucji obrony, które uległy znaczącej erozji w latach rządów Janukowycza.

Wspomniana odnowa jest szansą na zbudowanie bardziej satysfakcjonujących relacji - pozwala wykorzystywać dotychczasowe atuty oraz unikać niesatysfakcjonujących aspektów i przynosi realne korzyści w odniesieniu do dwu najpilniejszych potrzeb Ukrainy – utrzymania jej niepodległości oraz modernizacji jej instytucji państwowych.

Cztery wnioski wynikające z doświadczeń

Z perspektywy dwu dekad funkcjonowania Szczególnego Partnerstwa NATO-Ukraina oraz ze względu na oficjalną funkcję, jaką pełniłem przez dziesięć lat w tym okresie, mogę wskazać cztery najważniejsze wnioski, które wybijają się obecnie, jako najważniejsze dla budowy stosunków.

Po pierwsze: należy uznać zasługi Ukrainy – oraz Szczególnego Partnerstwa – tam, gdzie jest to uzasadnione

Zanim w 1997 roku podpisywano Kartę, natowskie Partnerstwo dla Pokoju (PdP) z sukcesem włączało byłych członków Układu Warszawskiego, od niedawna niepodległych państw oraz państw niezaangażowanych w Europie Zachodniej we wspólne ramy dialogu i współpracy.

Jednak Partnerstwo dla Pokoju dalekie było od zapewnienia ostatecznej stabilizacji. Państwa środkowoeuropejskie i bałtyckie głośno domagały się członkostwa w Sojuszu. Trzy z nich – Republika Czech, Węgry i Polska – zostały wcześniej zaproszone do rozpoczęcia rozmów akcesyjnych. Z kolei Rosja zabiegała o nawiązanie „specjalnych stosunków” z NATO, co miało być narzędziem pomagającym w utrzymaniu „historycznej” strefy wpływów oraz ograniczaniu posunięć politycznych NATO.

Ukraina zasługuje na dużą pochwałę za jej konsekwentnie konstruktywną rolę w tym skomplikowanym regionie. Przywiązanie Ukrainy do zasad stosunków międzypaństwowych promowanych przez Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie było ważnym czynnikiem sprzyjającym zachowaniu stabilności na granicach NATO oraz w regionie Morza Czarnego. Jej pełne członkostwo w programie Partnerstwa dla Pokoju oraz konsekwentny, znaczący wkład w operacje NATO ustaliły wysokie standardy tego partnerstwa i korzystnie kontrastowały z postępowaniem Rosji. Ukraina – zmagająca się z trwającym od siedmiu lat regresem gospodarczym, malejącą liczbą ludności oraz nieprzewidywalnymi posunięciami politycznymi – czyniła coraz większe postępy (chociaż często niezdecydowanie) w zakresie reform gospodarczych, politycznych i dotyczących bezpieczeństwa narodowego, niezbędnych do uniknięcie katastrofy.

Regularny dialog prowadzony w formacie Szczególnego Partnerstwa zachęcał i sprzyjał konstruktywnej roli Ukrainy w regionie. Gdy pojawiły się napięcia, połączone konsultacje działały bardzo stabilizująco. Jeden ważny przykład – podczas sporu dotyczącego sprzedaży broni przez Ukrainę do byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii ¹, informacje o realiach operacyjnych w tym kraju przekazane podczas połączonego spotkania ekspertów pomogły ukraińskim władzom lepiej zrozumieć zastrzeżenia członków NATO i zmodyfikować ich politykę.

Po drugie: trzeba optymalnie wykorzystać już istniejące mechanizmy i inicjatywy

NATO i Ukraina wypracowały imponujący arsenał środków – głównie w pierwszych pięciu latach funkcjonowania partnerstwa. Ich zakres sięga od środków planowania strategicznego i doradztwa w odniesieniu do szerokiego programu reform, gdzie cele są wyznaczane i oceniane corocznie, przez pracę połączonych grup roboczych w konkretnych dziedzinach, takich jak reforma obronności, bezpieczeństwo ekonomiczne i współpraca techniczna, po praktyczne programy i projekty skoncentrowane między innymi na profesjonalizacji oraz niszczeniu broni strzeleckiej i lekkiej.

Funkcjonujące w tym kraju biura NATO – Biuro Łącznikowe NATO promujące udział Ukrainy w programie Partnerstwa dla Pokoju oraz wspierające wysiłki w reformowaniu sektora obrony i bezpieczeństwa, a także Ośrodek Informacji i Dokumentacji NATO – mocno rozbudowały współpracę NATO-Ukraina poprzez nawiązywanie relacji z ogromną liczbą podmiotów zaangażowanych w konkretne sprawy oraz poprzez harmonizowanie ich połączonych wysiłków. Niedawne połączenie obu tych biur we wspólne przedstawicielstwo NATO było pozytywnym krokiem w kierunku ograniczania tarć organizacyjnych, jednak dalsza jego przebudowa powinna z troską uwzględniać praktyczny wpływ tych przekształceń na wspomnianych interesariuszy.

Dla tych, którzy rozważaliby nowe inicjatywy, saga wysiłków Ukrainy zmierzających do przystąpienia do Planu Działań na rzecz Członkostwa (MAP) – oraz problemy Sojuszu z formułowaniem reakcji – powinna być dużą przestrogą. W grudniu 2001 roku Ukraina zaproponowała rozpisane na kroki przystąpienie do Planu Działań na rzecz Członkostwa (MAP), jako przeciwwagę dla rosnących nacisków ze strony Rosji. Członkowie NATO, sceptyczni wobec szczerości prezydenta Ukrainy Kuczmy, skonstruowali kompromis - Plan Działań przyjęty podczas szczytu w Pradze w listopadzie 2002 roku, który pozwoliłby na intensywne konsultacje, współpracę i ocenę w wielu dziedzinach polityki, gospodarki i bezpieczeństwa narodowego, niezbędne do sprostania standardom członkostwa w NATO – w skrócie” MAP bez „M” (jak membeship – członkostwo).

Jednak bez tej magicznej litery nowe narzędzie było stanowczo za mało wykorzystywane. „Przystąpienie do MAP” stało się „świętym Graalem” ukraińskiej dyplomacji. Skutkiem były podziały w Sojuszu, wrażenie porażki podczas głównych posiedzeń NATO-Ukraina oraz wielkie marnowanie szans. W ostatnich dwu przypadkach, w 2005 roku oraz ponownie w latach 2007-2008, dążenie do MAP wyparło praktyczne inicjatywy mające na celu skoncentrowanie uwagi politycznej i środków na realnych słabościach Ukrainy. Były to stracone szanse o znaczeniu historycznym.

Po trzecie: instytucje są spoiwem, które utrwala reformy

Ukraińskie formalne instytucje często okazywały się słabym przekaźnikiem wiedzy i know-how zdobytych we współpracy z Sojuszem. Ukraińskie jednostki wojskowe ćwiczyły zgodnie ze standardami Partnerstwa dla Pokoju, ale ich podstawowe instrukcje pozostały bez zmian. Bywało, że jednostka była montowana wyłącznie w celu wysłania jej na operację, a potem żołnierze wracali do swoich macierzystych jednostek. Oficerowie wyjeżdżali daleko na szkolenia tylko po to, żeby przekonać się, że ich doświadczenie jest bardziej cenione przez organizacje typy think tank niż przez siły zbrojne.

W rezultacie uczciwa ocena przeprowadzona w piątą rocznicę powstania Szczególnego Partnerstwa przez tych z nas, którzy zarządzali współpracą wojskową NATO-Ukraina brzmiała mniej więcej: “znaczący sukces w konkretnych działaniach, ale ze skromnym przełożeniem na funkcjonowanie systemu”. Fakt, że przedstawiciel wojskowy Ukrainy w Brukseli zgodził się z tą oceną, wbrew naciskom politycznym, świadczył o otwartości stosunków pomiędzy siłami zbrojnymi. Przy okazji miał szansę skrytykować tendencję ukraińskich sił zbrojnych do traktowania doświadczeń zdobytych w ramach współdziałania z NATO, jako całkowicie odrębnych od podstawowej doktryny i procedur.

Słabość formalnych instytucji wojskowych w kontekście ukraińskim jest jednak nieszczęśliwym faktem, a projekty i programy, które nie rozumieją i nie łagodzą tych realiów oczywiście będą przynosić rozczarowanie. Z drugiej strony - projekty, które odniosły największy i najbardziej trwały sukces wypracowały swoje własne podstawy instytucjonalne. Na przykład program profesjonalizacji (PDP) miał swoją własną komisję projektową. Do nadzorowania całej gamy działań doradczych podejmowanych w latach 2007-2009 powołano połączoną komisję w ramach Ministerstwa Obrony, której przewodził dyrektor ds. polityki MON, wspierany przez Biuro Łącznikowe NATO.

Zasady sukcesu tego połączonego zarządzania były proste: przejrzystość informacji, trzymanie się norm i procedur oraz wspólna odpowiedzialność wobec zwierzchników. Raporty z realizacji projektów na szczeblu roboczym, takich jak program profesjonalizacji, były składane Połączonej Grupie Roboczej ds. Reformy Obronności i, za jej pośrednictwem, do Komisji NATO-Ukraina, która kieruje współpracą i zapewnia forum konsultacji pomiędzy członkami Sojuszu i Ukrainą. Mało co tak skutecznie pomaga koncentrować się na partnerze reprezentującym drugą stronę, jak konieczność przedstawienia wspólnej prezentacji w Brukseli – której rezultaty są uwzględniane w raportach do ministrów obrony.

W odróżnieniu od słabości ukraińskich formalnych instytucji, nieformalne instytucje i prywatne powiązania są w tym kraju bardzo silne. Są to mechanizmy, na których Ukraińcy musieli się opierać przez wieki, aby coś osiągnąć – często wbrew formalnym instytucjom. W niedawno minionych latach te nieformalne instytucje były siłą napędzającą zmiany społeczne, a ostatnio umożliwiły zadziwiające wysiłki ochotników, którzy z sukcesem uzupełniali duże luki systemu obrony w zakresie logistyki, wsparcia medycznego, zaplecza, zamówień i innych, co było niezbędne, aby zmobilizować i rozmieścić jednostki bojowe na wschodzie Ukrainy w 2014 roku. Tam, gdzie współpraca NATO-Ukraina będzie mogła czerpać z energii i wytrwałości tych nieformalnych instytucji, tam będą one potężną siłą sprzyjającą trwałej przemianie.

Po czwarte: pamiętać o wartościach

Chociaż wspomniana wyżej “szczera” ocena była precyzyjna, była ona jednak także bardzo niekompletna – co odkryłem wiosną 2004 roku, jako nowo przybyły szef Biura Łącznikowego NATO na Ukrainie. Podczas mojej wizyty w jednostce wyznaczonej do działania w ramach Partnerstwa dla Pokoju dowódca skorzystał ze sposobności, by przedstawić mnie byłym dowódcom jednostki, którzy również ją wizytowali – radzieckim pułkownikom i generałom. Otwarcie oświadczył im: „teraz współdziałamy z NATO, to jest nasza przyszłość”.

Uświadomiłem sobie wagę tego prostego aktu odwagi kilka miesięcy później, 22 listopada 2004 roku, gdy ta jednostka – z tysiącami ludzi i setkami uzbrojonych pojazdów wojskowych – otrzymała rozkaz zajęcia blokujących pozycji wokół stolicy – Kijowa – w gotowości do skruszenia protestów przeciwko sfałszowanym wyborom, które wybuchły w centrum. Wspomniany dowódca odmówił – za cenę dużego osobistego i zawodowego ryzyka.

Ta pryncypialna postawa, powtórzona wiele razy przez innych dowódców, miała ogromny wpływ na historię Ukrainy, bezpośrednio przyczyniając się do sukcesu Pomarańczowej Rewolucji, która w pokojowy sposób obaliła wyniki sfałszowanych wyborów. W dłuższej perspektywie ustawiła również siły zbrojne zdecydowanie po stronie demokracji – co ponownie odegrało ważną rolę podczas Rewolucji Godności w 2014 roku.

Wobec oceny z 2002 roku o “skromnym przełożeniu na funkcjonowanie systemu”, była to upokarzająca lekcja: dynamika stosunków NATO-Ukraina sięga znacznie głębiej niż kryteria oceny projektu. Zawodowi żołnierze ukraińscy są przekonani, że służą swojemu krajowi i narodowi, a nie reżimowi politycznemu. Do końca 2004 roku ponad 20 tysięcy wojskowych uczestniczyło w operacjach pokojowych kierowanych przez NATO lub ONZ, służyli ramię w ramię z kolegami z NATO i czuli się częścią profesjonalnej społeczności, dla której atakowanie własnych obywateli było hańbą. Liczba ta została już niemal podwojona.

To poczucie powinowactwa jest bardzo powszechne w siłach zbrojnych: jak powiedział jeden z szefów ukraińskiej obrony: „mój rosyjski odpowiednik i ja posługujemy się tym samym językiem, więc łatwo się z nim rozmawia. Jednak mam zdecydowanie więcej tematów do rozmowy z moim hiszpańskim kolegą”. Wspomniane powinowactwo jest także podzielane przez przytłaczającą większość ukraińskich strategów, zarówno w rządzie, jak i poza nim, którzy mają silne kontakty z kolegami na Zachodzie, otwarcie zabiegają o ich rady w formułowaniu propozycji posunięć politycznych oraz – szczerze mówiąc – nie widzą żadnych innych realnych rozwiązań dla tego kraju.

Patrząc w przyszłość z perspektywy dwudziestolecia

Po latach stosunkowego spokoju, zbieżność ukraińskiej Rewolucji Godności oraz rosyjskiej agresji na Krymie i w Donbasie wrzuciły Szczególne Partnerstwo NATO-Ukraina w kolejny okres intensywnych działań. W reakcji na tę agresję, NATO odegrało ważną rolę w komunikowaniu strategicznym, zarówno na szczeblu publicznym, jak i międzyrządowym, wyjaśniając fakty związane z rosyjską agresją i prostując dezinformację. Sojusz – NATO i jego poszczególni członkowie – zmobilizowali także znaczące środki do wspierania ukraińskich działań oraz tworzenia pilnie potrzebnych zdolności.

W przyszłości wyzwaniem będzie efektywne wykorzystanie tych środków do osiągnięcia trwałych rezultatów. Narzędzia Szczególnego Partnerstwa okazały się zdolne do tego w okresie po Pomarańczowej Rewolucji. Komisja NATO-Ukraina oraz sieć komisji i praktycznych rozwiązań jej podległych zapewniają jasny przepływ informacji, zapewniają wspólne zarządzanie i utrzymują ciągłość pomiędzy dialogiem politycznym i praktycznymi działaniami. Przedstawicielstwo NATO działające w tym kraju również odgrywa naturalną rolę w harmonizowaniu działań wielu podmiotów. Mechanizm Funduszu Powierniczego może gwarantować, że praktyczne projekty otrzymają trwałe wsparcie – jeżeli członkowie Sojuszu przeznaczą wystarczające środki w swoich państwowych budżetach.

W natłoku projektów praktycznych ważne będzie, by nie ignorować polityki i szczebli politycznych – oraz ich związków z dyskusjami w szerszych kręgach społecznych. Komunikowanie strategiczne ma do odegrania dużą rolę, podobnie jak wysiłki zmierzające do wzmocnienia więzi pomiędzy strategami w Sojuszu i na Ukrainie oraz do wzmocnienia ich głosu w dialogu dotyczącym polityki i reform.

Wreszcie najważniejsze jest, żeby Sojusz pamiętał, że jednym z największych sukcesów Szczególnego Partnerstwa było i jest budowanie powinowactwa na poziomie poszczególnych ludzi – powinowactwa opartego na współpracy we wspieraniu wspólnych wartości. W siłach zbrojnych wiele codziennej pracy ramię w ramię odbywa się w kontekście operacji Partnerstwa dla Pokoju oraz NATO. Ze względu na to, że środek ciężkości ukraińskich operacji znajduje się obecnie na wschodzie, gdzie są pewne ograniczenia dotyczące działań NATO i żołnierzy państw członkowskich Sojuszu, istnieje ryzyko, że te oficjalne kontakty będą zmniejszone.

Powinowactwu grozi jeszcze coś innego: utrzymujący się resentyment spowodowany tym, co na Ukrainie jest postrzegane – nie bez pewnych podstaw – jako niestosowna pierwotna reakcja Zachodu na prośby Ukrainy o wsparcie obronne po inwazji Rosji na początku 2014 roku. Wspomniany resentyment niszczy autorytet moralny oraz kapitał polityczny Sojuszu w oczach ukraińskich partnerów, utrudniając wysiłki podejmowane w obszarach problemowych.

Szkody te są poważne i, jeżeli pozostaną bez reakcji, mogą wywołać błędne koło frustracji, rozczarowania i niezaangażowania. Jednak nie są niemożliwe do naprawy – jeżeli Sojusz kolektywnie (lub odpowiedni członkowie Sojuszu indywidualnie) przyznają się do tego uchybienia i podejmą silniejsze działania w celu spełnienia zobowiązań w zakresie wspierania suwerenności, niepodległości oraz integralności terytorialnej Ukrainy, jak zapisano w Artykule 14 Karty NATO-Ukraina.

Moim zdaniem, żeby zachować minimum wiarygodności, musi to obejmować dawno spóźnione dostarczenie broni defensywnej na Ukrainę (razem z powiązanym szkoleniem, wsparciem i wprowadzeniem nowych metod operacyjnych). Jeżeli taka pomoc skoncentrowałaby się na przewagach, które Rosja wykorzystałaby w szerszych działaniach zbrojnych – takich jak pojazdy uzbrojone, lotnictwo, walka elektroniczna oraz wywiad strategiczny - pomoc taka wsparłaby odstraszanie i zwiększyłaby stabilność strategiczną. Większa regularna obecność personelu wojskowego państw członkowskich na Ukrainie i wokół niej (poza strefą walk) oraz zwiększona współpraca operacyjna w dziedzinach takich, jak kontrola przestrzeni powietrznej, obrona powietrzna oraz wsparcie państwa gospodarza także znacząco wzmocniłoby odstraszanie – i zwiększyłoby kapitał polityczny Sojuszu pomocny w zachęcaniu Ukrainy do reform.

Ukraina również ma obowiązek przyjąć do wiadomości utrzymujące się powody do niezadowolenia Sojuszu oraz im przeciwdziałać. Jako minimum, Ukraina powinna zagwarantować, by NATO i członkowie Sojuszu widzieli korzyści z zainwestowanego przez nich kapitału. W tym celu Ukraina powinna w pełni włączyć programy współpracy i reform do narodowych planów oraz zapewnić większą przejrzystość w ich zarządzaniu i ocenie. Przywódcy wojskowi Ukrainy także powinni dawać przykład patriotycznej odwagi moralnej, proaktywnie planując zmianę pokoleniową. W tym celu powinni wskazywać osoby doświadczone zarówno w walce, jak i we współpracy z Sojuszem, jako nowe pokolenie przywódców i wyposażać ich we właściwe doświadczenie, między innymi poprzez umożliwienie im dowodzenia na polu walki i kształcenia zagranicą, a także poprzez przenoszenie ich na wyższe szczeble dowódcze.

Trzy toasty

Gdy oficjalni przedstawiciele i sympatycy spotkają się w Kijowie i Brukseli 9 lipca, aby świętować 20 rocznicę powstania Szczególnego Partnerstwa NATO-Ukraina, będą mieli pełne prawo wznieść toast za sukces – ale z zastrzeżeniami.

Ukraina jest obecnie mocniej osadzona w euroatlantyckiej przestrzeni bezpieczeństwa niż kiedykolwiek wcześniej – ale jeszcze nie znajduje się tam, gdzie powinna być. Zakres i głębokość programów współpracy oraz misji doradczych przewyższają wszystko, co Kijów widział dotychczas, jednak opinia o „skromnym przełożeniu na funkcjonowanie systemu” zbyt często nadal ma zastosowanie. Dziesiątki tysięcy żołnierzy, urzędników, ekspertów, dziennikarzy, parlamentarzystów i zwykłych obywateli ma poczucie wspólnoty dzięki Partnerstwu i będziemy mieli pełne prawo przyłączyć się, wznosząc toast za nasz skromny udział w tym sukcesie.

Będziemy także mieli solenny obowiązek pamiętać o duszach tysięcy Ukraińców, którzy stracili życie w wyniku rosyjskiej agresji w ostatnich trzech latach, o udręce milionów osób zmuszonych do opuszczenia domów, a także o codziennym poświęceniu setek tysięcy profesjonalistów – wojskowych i cywilnych – którzy stoją na straży, aby zapobiegać podejmowaniu szerszych działań zbrojnych, chronić przed falą cyberataków oraz przeciwdziałać dezinformacji skierowanej przeciwko naszym podstawowym demokratycznym instytucjom. Właśnie w taki bardziej niebezpieczny świat wkracza Szczególne Partnerstwo – świat, w którym stawki są wyższe niż były kiedykolwiek wcześniej.

Powinniśmy trzeci toast wznieść za tych, którym obecnie powierzono kierowanie Szczególnym Partnerstwem – żeby mieli mądrość potrzebną do przyszłego wykorzystania wniosków płynących z przeszłości; odwagę niezbędną, by odrzucić utrzymujące się rozczarowania i resentymenty oraz energię i wyobraźnię konieczne do kontynuowania stosunków NATO-Ukraina w tym nowym niebezpiecznym świecie.

¹ Turcja uznaje Republikę Macedonii pod jej konstytucyjną nazwą.