Kobiety, pokój i bezpieczeństwo: przejść od słów do czynów

Centrum ds. Kobiet, Pokoju i Bezpieczeństwa LSE, które rozpoczęło działalność w lutym 2015 roku wywodzi się z Inicjatywy Zapobiegania Przemocy Seksualnej w Konfliktach Zbrojnych, promowanej przez byłego brytyjskiego Ministra Spraw Zagranicznych Williama Hague’a oraz Specjalną Wysłanniczkę Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodźców Angelinę Jolie. Jednak Centrum LSE nie koncentruje się wyłącznie na kwestii przemocy seksualnej, ale na szerszej agendzie Kobiety, pokój i bezpieczeństwo wyznaczonej w rezolucji ONZ nr 1325 z 2000 roku. Rezolucja wprowadza kwestie związane z kobietami w konfliktach zbrojnych w obręb działań politycznych Rady Bezpieczeństwa, która w pierwszym rzędzie odpowiada za utrzymywanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Centrum LSE pełni ważną rolę ośrodka umożliwiającego międzysektorowe partnerstwa mające na celu wspieranie agendy politycznej przez zaplecze akademickie, badania i edukację.

Rezolucja nr 1325 była powszechnie fetowana przez pozarządowe organizacje kobiece, które wcześniej globalnie wzywały do jej przyjęcia. Po raz pierwszy Rada Bezpieczeństwa poświęciła pełną sesję debacie nad przeżyciami kobiet w czasie konfliktów i po ich zakończeniu oraz zwróciła uwagę na to, co określono jako „nierozerwalne związki pomiędzy równością płci a międzynarodowym pokojem i bezpieczeństwem. (‘Panel Przeglądowy wysokiego szczebla ONZ ws. agendy Kobiety, pokój i bezpieczeństwo: 15 lat po rezolucji Rady Bezpieczeństwa nr 1325’). Dokument ten został uzupełniony o kolejne rezolucje: 1820 (2008), 1888 i 1889 (2009), 1960 (2010), 2106 i 2122 (2013) oraz 2242 (2015).

Cztery filary

Wspomniane rezolucje są kolejnym rozwinięciem zagadnienia i wspierają to, co często nazywane jest „czterema filarami” agendy Kobiety, pokój i bezpieczeństwo wyznaczonej w rezolucji nr 1325:

• Uczestnictwo – Pełne i równoprawne uczestnictwo oraz reprezentacja na wszystkich szczeblach podejmowania decyzji, w tym w rozmowach i negocjacjach pokojowych, w wyborach (zarówno w ramach biernego, jak i czynnego prawa wyborczego), na stanowiskach w ONZ oraz w szerszej sferze społeczno-politycznej.


• Zapobieganie konfliktom Włączenie perspektywy genderowej oraz uczestniczenie kobiet w zapobieganiu powstawania, rozszerzania się i odradzania konfliktów związanych z przemocą, a także w rozwiązywaniu pierwotnych przyczyn konfliktów, w tym poprzez konieczne rozbrojenie. Zwalczanie pełnego spektrum przemocy oraz przyjęcie holistycznej wizji pokoju opartej o równość, prawa człowieka, bezpieczeństwo dla wszystkich, także najbardziej marginalizowanych, zarówno w skali kraju, jak i w ujęciu międzynarodowym.


• Ochrona – Konkretna ochrona praw i potrzeb kobiet i dziewcząt w warunkach konfliktu oraz po jego zakończeniu, w tym wspieranie zgłaszania i ścigania przemocy seksualnej i seksistowskiej oraz wdrażanie na szczeblu krajowym praw i konwencji międzynarodowych i regionalnych.


• Niesienie pomocy i rehabilitacja – Dostęp do służby zdrowia oraz doradztwo w przezwyciężaniu traumy, w tym dla osób, które przeżyły przemoc seksualną i seksistowską.

Te cztery filary są zatem ważnym przedmiotem współczesnej polityki zagranicznej i wojskowej.

Dokonało się pewne przesunięcie akcentów w ramach rezolucji w odniesieniu do dwu kluczowych filarów: uczestnictwa i ochrony. Filar uczestnictwa i reprezentacji, szczególnie akcentowany podczas powstawania rezolucji nr 1325, prezentuje kobiety, jako podmioty, aktywne uczestniczki działań związanych z pokojem i bezpieczeństwem. Podkreśla znaczenie ich „równego udziału i pełnego zaangażowania we wszystkie wysiłki zmierzające do zachowania i promowania pokoju i bezpieczeństwa”.

Ochrona

W odróżnieniu od tego, filar dotyczący ochrony koncentruje się na kobietach, jako ofiarach potrzebujących ochrony, zwłaszcza przed przemocą seksualną, jako taktyką działań zbrojnych. Rezolucja nr 1820 nadaje temu filarowi większą rangę, dyktując szereg wymagań od wszystkich stron konfliktu zobowiązujących je do przyjęcia środków mających zwiększyć tę ochronę, w tym:

• narzucanie stosownych środków dyscypliny wojskowej;


• podtrzymywanie zasady odpowiedzialności dowództwa;


• szkolenie żołnierzy w zakresie kategorycznego zakazu wszystkich form przemocy seksualnej skierowanej przeciwko cywilom;


• obalanie mitów podsycających przemoc seksualną;[/ii]
  
• weryfikacja sił zbrojnych i sił bezpieczeństwa uwzględniająca przeszłe akty przemocy seksualnej oraz ewakuacja kobiet i dzieci bezpośrednio zagrożonych przemocą seksualną.

Zarówno agenda Kobiety, pokój i bezpieczeństwo, jak i Inicjatywa Zapobiegania Przemocy Seksualnej w Konfliktach Zbrojnych wzmacniają uznanie, że konflikty mają odniesienie do płci – są rozumiane i przeżywane inaczej przez kobiety i mężczyzn. Dostrzegają, jak występowanie przemocy seksualnej w konfliktach zbrojnych podważa międzynarodowy pokój i bezpieczeństwo, przyczyniając się do wysiedlania społeczności i napływu uchodźców, a także – jeżeli zabraknie działań przezwyciężających skutki przemocy po zakończeniu konfliktu – dzieląc społeczności i społeczeństwa. Zgodnie z tym, obie inicjatywy podkreślają znaczenie pociągania do odpowiedzialności i ścigania sprawców ludobójstwa, zbrodni przeciwko ludzkości i zbrodni wojennych (w tym zbrodni odejmujących seksistowską, seksualną i inną przemoc wobec kobiet i dziewcząt), aby położyć kres bezkarności, jaką tak często cieszą się takie osoby.

Inicjatywa Zapobiegania Przemocy Seksualnej w Konfliktach Zbrojnych jest jednoznacznie inicjatywą neutralną pod względem płci. Koncentruje się na zapobieganiu i zwalczaniu bezkarności przemocy seksualnej związanej z konfliktami wobec jej wszystkich ofiar: kobiet i dziewcząt, mężczyzn i chłopców oraz osób atakowanych za ich (rzeczywistą lub postrzeganą) tożsamość seksualną lub płciową. Jednak tylko jedna rezolucja agendy Kobiety, pokój i bezpieczeństwo odnosi się do faktu, iż taka przemoc dotyczy także mężczyzn i chłopców, a także osób „pośrednio dotkniętych traumą, jako przymusowi świadkowie przemocy seksualnej wobec członków rodziny” (Rezolucja nr 2106).

Ważnym owocem Inicjatywy Zapobiegania Przemocy Seksualnej w Konfliktach Zbrojnych było przyjęcie Międzynarodowego Protokołu w sprawie Dokumentacji i Śledzenia Przemocy Seksualnej w Konfliktach, którego celem jest zarówno wzmacnianie odstraszania, jak i wymierzanie sprawiedliwości w konkretnych przypadkach. Jest to praktyczny zestaw narzędzi określających dobre praktyki w reakcji na fakt, iż procesy karne sprawców przemocy seksualnej są poważnie obciążone brakiem dowodów możliwych do wykorzystania w procedurach karnych. Co więcej, jakikolwiek proces jest możliwy jedynie długo po popełnieniu przestępstw, a do tego czasu materiał dowodowy może być utracony lub może stać się bezużyteczny. Protokół został poddany ocenie niektórych obszarach pilotażowych, wskazano luki oraz inne niedociągnięcia i niedawno zakończono opracowywanie jego drugiej edycji.

Uczestnictwo i reprezentacja

Agenda Kobiety, pokój i bezpieczeństwo zainspirowała także zmiany instytucjonalne, zwłaszcza w zakresie reprezentacji i uczestnictwa. Jednym z przykładów jest mianowanie doradców ds. równości płci w siłach zbrojnych oraz oficerów odpowiedzialnych za ochronę kobiet w operacjach pokojowych, którzy mają wspierać dowódców w zapewnianiu, by perspektywa genderowa była uwzględniana we wszystkich aspektach operacji.

Mianowanie specjalnej przedstawicielki sekretarza generalnego ds. przemocy seksualnej w konfliktach zbrojnych (po przyjęciu rezolucji nr 1888 w 2009 roku) oraz specjalnego przedstawiciela sekretarza generalnego NATO ds. kobiet, pokoju i bezpieczeństwa w 2012 roku, to kolejne zewnętrzne wskaźniki znaczenia nadanego kwestiom związanym z kobietami w kontekście konfliktów.

W 2015 roku Rada Bezpieczeństwa pochwaliła wysiłki zmierzające do zwiększenia liczby kobiet z sił zbrojnych i policji zaangażowanych w operacje pokojowe ONZ oraz wezwała do podejmowania dalszych wysiłków w tym zakresie (rezolucja 2242). Zakłada to oczywiście znaczącą rolę kobiet w siłach zbrojnych, co jest podejściem od dawna promowanym przez NATO poprzez powołanie w 1976 roku Komitetu ds. Kobiet w Siłach Zbrojnych NATO (obecnie Komitet NATO ds. Równości Płci).

Studium globalne (Global Study) (‘Preventing Conflict, Transforming Justice, Securing the Peace’) - zlecone, jako materiał do dyskusji w ramach Panelu Przeglądowego wysokiego szczebla ONZ w sprawie wdrażania rezolucji nr 1325, w piętnaście lat po jej przyjęciu - nalega na zwiększenie udziału kobiet w procesach pokojowych w celu zwiększenia szans na trwały pokój lub stabilność społeczeństw po zakończeniu konfliktu. Zwraca uwagę, iż „więcej niż połowa procesów pokojowych zakończonych jakimś rozwiązaniem nie jest w stanie zapobiec wznowieniu konfliktu w ciągu pierwszych pięciu lat.”

Argumenty przemawiające za włączeniem większej liczby kobiet do procesów pokojowych oraz do budowania państwowości po zakończeniu konfliktu (oraz podczas operacji pokojowych) opierają się na jednym z dwu założeń. Pierwsze z nich mówi, że z faktu, iż kobiety spełniają się w warunkach pokoju wynika, że w jakimś sensie instynktownie są one zdolne do promowania pokoju. Drugie odnosi się do wymogów wynikających z ogólnych zasad równości, zwłaszcza w kontekście Konwencji o eliminowaniu wszystkich form dyskryminacji z 1979 roku, artykułów 7 i 8. Żaden z tych argumentów sam w sobie nie jest skuteczny. Pierwszy argument – esencjalistyczna koncepcja biologicznego determinizmu – jest silnie podważany, jako pozbawiony empirycznych podstaw, a drugi – odwołujący się do równości - jest często odrzucany, jako pozbawiony praktycznej wartości.

Najnowsze badania poparły tę tezę w mocnych kategoriach instrumentalnych, które podkreślają nielogiczność budowania szans na pokój na wąskiej bazie, która wzmacnia układ sił sprzed konfliktu i nie uwzględnia możliwie najszerszej skali poglądów, zdolności i doświadczeń tych, którzy przeżyli konflikt. Studium globalne (Global Study) przytacza oparte na dowodach badania, które wskazują, że wśród 40 procesów pokojowych zrealizowanych od zakończenia zimnej wojny nie ma ani jednego przypadku, w którym zorganizowane grupy kobiet miałyby negatywny wpływ na proces pokojowy, inaczej niż w przypadku innych podmiotów społecznych. Mówiąc konkretnie, włączanie kobiet w tworzenie pokoju zapewnia większe szanse na osiągnięcie porozumienia oraz na jego trwałość. Inne badania - gdzie kontrolowano pozostałe zmienne - pokazały, że proces pokojowy z udziałem kobiet, jako świadków, sygnatariuszek, mediatorek i/lub negocjatorek, wykazywał o 20% większe szanse na osiągnięcie porozumienia pokojowego, które przetrwałoby przynajmniej dwa lata. Odsetek ten zwiększa się w odniesieniu do dłuższych okresów. Poza tym tam, gdzie zaangażowane są kobiety bardziej prawdopodobne jest przyjęcie solidnej perspektywy genderowej.

Studium globalne odnosi się do porozumienia pokojowego zawartego w marcu 2014 roku pomiędzy rządem Filipin a Islamskim Frontem Wyzwolenia Moro (MFL) po wielu latach konfliktu na wyspie Mindanao i po 17 latach negocjacji, kiedy już jedną trzecią osób zasiadających przy stole negocjacyjnym stanowiły kobiety. Porozumienie zawiera zdecydowane zapisy dotyczące praw kobiet. Osiem z jego 16 artykułów zapewnia kobietom stanowiska we władzach oraz ochronę przed przemocą. Wyznacza także specjalne programy gospodarcze obejmujące zdemobilizowane bojowniczki MLF – a jest to kategoria kobiet często pomijana w programach rozbrojenia, demobilizacji i integracji oraz w programach dotyczących ochrony przed przemocą. Niemniej jednak, pomimo pewnych powolnych postępów, takie przypadki są rzadkie i kobiety nadal są w ogromnej mierze niedostatecznie reprezentowane działaniach zmierzających do tworzenia pokoju.

Wskazywanie luk i pokonywanie wyzwań

Zarówno Inicjatywa Zapobiegania Przemocy Seksualnej w Konfliktach Zbrojnych jak i Studium globalne w sprawie rezolucji nr 1325 wskazały luki, które należy uzupełnić. Studium podkreśliło również rodzące się tendencje i priorytety działań. Potwierdziło, że „rezolucja 1325 została zaprojektowana i była forsowana, jako rezolucja w sprawie praw człowieka, która miała promować prawa kobiet w sytuacjach konfliktu”. Kobiety, pokój, bezpieczeństwo jest agendą praw człowieka mającą wzmacniać prawa kobiet, dążyć do eliminowania dyskryminacji ze względu na płeć biologiczną i społeczną oraz zapewniać promowanie upodmiotowienia kobiet. Jednak agenda ta jest ulokowana w wymiarze bezpieczeństwa Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych. Wspomniane dwa wymiary – prawa człowieka i bezpieczeństwo - mogą się ścierać, co zainspirowało ostrzeżenie zamieszczone w Studium globalnym, że „należy konsekwentnie przeciwstawiać się próbom podporządkowania różnych kwestii problemowi bezpieczeństwa oraz próbom instrumentalnego wykorzystywania kobiet w strategii wojskowej.”

Jak wskazano powyżej, przeprowadzono wiele badań na temat „Kobiety, pokój i bezpieczeństwo”, ale potrzeba więcej wiedzy. Centrum LSE stara się być wiodącym na świecie edukatorem i forum badawczym skupiającym uczonych, aktywistów, ekspertów ONZ, praktyków i decydentów politycznych. Musimy przejść od słów do czynów, zadając kolejne pytania i badając kwestie takie jak:

• jak modele przemocy seksualnej i seksistowskiej odnoszą się do różnych form współczesnych konfliktów i zróżnicować sposoby reagowania – uniwersalny wzorzec nie służy dobrze wszystkim ofiarom i tym którym udało się przetrwać;



• powiązania pomiędzy ekonomią polityczną a przemocą w konfliktach i po ich zakończeniu;



• jak zmieniać nastawienia społeczne, które pozwalają sprawcom na dalsze życie w bezkarności podczas, gdy osoby, którym udało się przetrwać żyją ze stygmatem, w izolacji i biedzie przez całe swoje życie;



• jakie formy budowania potencjału są potrzebne w różnych kontekstach, aby stworzyć skuteczne programy zwalczania przemocy wobec kobiet w konfliktach oraz



• jak zwiększyć otwartość i skuteczność Krajowych Planów Działania w ramach agendy Kobiety, pokój i bezpieczeństwo (a także programów innych organizacji, takich jak plan wdrażania rezolucji nr 1325 opracowany przez NATO wspólnie z państwami partnerskimi w 2010 roku) oraz jak zapewnić im stosowne finansowanie.

Centrum zamierza wykorzystać swoją pozycję, jako instytucji naukowo-badawczej z bliskimi powiązaniami z rządem, siłami zbrojnymi, międzynarodowymi instytucjami rządowymi i pozarządowymi, aby intelektualnie przyczyniać się do tworzenia koncepcyjnych podstaw i praktycznych narzędzi. Przewiduje się, że jego wkład normatywny – z akcentem na pokój, sprawiedliwość i prawa człowieka w odniesieniu do kobiet – przyczynią się do przekształcenia i wzbogacenia dyskursu w kwestiach związanych z sytuacją kobiet w konfliktach. W ten sposób centrum pomoże w bardziej skutecznej realizacji ambicji agendy ONZ Kobiety, pokój i bezpieczeństwo z zakresie przekształcania rzeczywistości.