Dokładnie rok temu wiceprezydent Joe Biden przemawiał w Wierchownej Radzie, ukraińskim parlamencie. Mówił o historycznej szansie stworzonej przez rewolucję Majdańską, o konflikcie z Rosją oraz o dramatycznej potrzebie reform w tym kraju. W jego przemówieniu wielokrotnie przewijał się jeden temat – konieczność walki z korupcją. Biden podkreślał niszczące skutki korupcji dla kraju i procesu reform. Ocenił także, iż „rak korupcji” był zagrożeniem równorzędnym z rosyjską agresją. Jego przesłanie było jasne: jeżeli Ukraina chce z sukcesem wprowadzać demokrację, walka z korupcją musi być traktowana poważnie.
Stany Zjednoczone, Unia Europejska i inni darczyńcy zobowiązali się wspierać Ukrainę w jej walce – zarówno duchowo, jak i materialnie. Jednak dotychczasowe wysiłki międzynarodowe zmierzające do zwalczania korupcji nie koniecznie napawają nadzieją na powodzenie ukraińskiej kampanii antykorupcyjnej. Bardzo podobnie, jak w historii walki z rakiem, poszukiwanie i promowanie uniwersalnego remedium było złym podejściem. Kraje takie jak Estonia, którym udało się ewoluować, osiągnęły to obierając własne drogi równolegle do, a nawet wbrew znormalizowanym zaleceniom międzynarodowym.
Ocena narzędzi do walki z korupcją – próba wyciągnięcia wniosków
Po ponad 20 latach wysiłków międzynarodowych zmierzających do zwalczania korupcji pozostaje pytanie, jak należy budować społeczeństwa oparte na uniwersalnych wartościach, w których dystrybucja dóbr publicznych nie zależy od koneksji politycznych lub ekonomicznych. Od czasów udanej budowy państwa – Stanów Zjednoczonych – w dużej mierze przypisywanej „inteligentnemu projektowi” zawartemu w Dokumentach Federalistów, świat nękany jest przekonaniem, że dobre rządy są produktem ubocznym mądrego projektu legislacyjnego.
Wiceprezydent Joe Biden przemawia do deputowanych w parlamencie w Kijowie, Ukraina, 8 grudnia 2015 roku. © REUTERS
„Inżynieria konstytucyjna”, jak to przedsięwzięcie zmierzające do budowy państwa zostało nazwane przez Giovanniego Sartoriego, trwa już od ponad stulecia – nawet najbardziej trzeźwe oceny jego powodzenia nie zdołały osłabić tych wysiłków. Pełna zgiełku masa reform na całym świecie miała stworzyć „dobre” rządy, innymi słowy rządy zarówno skuteczne, jak i prawe. Szczególną i nieco bardziej współczesną odmianą tego szerokiego i dobrze utrwalonego nurtu starań jest właśnie zwalczanie korupcji: wprowadzanie przepisów mających na celu ochronę uczciwości publicznej i zapanowanie nad korupcją.
Kilka konwencji międzynarodowych – Konwencja Unii Afrykańskiej (o Zwalczaniu i Zapobieganiu Korupcji), Międzyamerykańska Konwencja Przeciw Korupcji, Konwencja Rady Europy, a przede wszystkim Konwencja Organizacji Narodów Zjednoczonych przeciwko Korupcji (UNCAC) - określają zestaw narzędzi mających powściągać partykularyzm.
Właśnie mija 13 lat od podpisania konwencji UNCAC. Ma ona 140 sygnatariuszy i jest uznana za modelowy wzór wysiłków zmierzających do zwalczania korupcji na całym świecie. Promuje, na przykład, stworzenie wyspecjalizowanej agendy antykorupcyjnej , co jest jednym z głównych zaleceń instytucjonalnych proponowanych do dzisiaj przez społeczność międzynarodową. Donatorzy i rządy z uporem zalecają stworzenie takiej agendy, jako ważnego komponentu państwowej architektury instytucjonalnej i państwowych strategii zwalczania korupcji rozpisanych na wielką skalę. Jednak, czy takie instrumenty prawne rzeczywiście spełniają swoje zadanie? Czy prowadzą do zmniejszenia korupcji?
Graf 1 – Rysunek 1: Prawodawstwo antykorupcyjne i kontrola nad korupcją, źródło danych: Worldwide Governance Indicator on the Control of Corruption (Wskaźniki Dobrego Rządzenia WGI); własne obliczenia dotyczące zakresu przepisów antykorupcyjnych”.
W minionych pięciu latach finansowany przez Unię Europejską ANTICORRP projekt miał za zadanie dokonać oceny wysiłków zmierzających do zwalczania korupcji. Gdy projekt dobiega końca, mamy przyjemność przedstawić niektóre wyniki naszych analiz – nawet jeśli mogą one wydawać się nieco zniechęcające.
Proszę na przykład przyjrzeć się relacji pomiędzy całościowym zakresem przepisów prawnych a kontrolą korupcji. Testowaliśmy to posługując się indeksem łączącym wskaźniki dotyczące finansowania polityki oraz przepisy w zakresie ujawniania finansów i konfliktu interesów, przy jednoczesnym istnieniu wyspecjalizowanej agendy antykorupcyjnej i biura rzecznika praw człowieka. Wysoki wynik w tym indeksie wskazywałby na państwo o wszechstronnych ramach prawnych w zakresie zwalczania korupcji, zgodnie ze wszystkimi normami międzynarodowymi. Jednak stosunek pomiędzy zakresem prawodawstwa antykorupcyjnego a wynikami dotyczącymi zwalczania korupcji okazuje się ujemny (Rysunek 1). Obfite prawodawstwo jest powiązane z nie mniejszą, ale większą korupcją.
Oczywiście przyjrzeliśmy się także skuteczności każdego klasycznego narzędzia do walki z korupcją. Wpierw przeanalizowaliśmy wprowadzenie agendy antykorupcyjnej oraz rzecznika praw człowieka. Śledząc postępy przez kilka lat nie stwierdziliśmy, by miało to jakiekolwiek znaczenie. Poziom korupcji przed i po przyjęciu tych instrumentów nie zmienił się.
Następnie dokonaliśmy oceny restrykcyjnych zasad dotyczących finansów partyjnych, proponowanych zwłaszcza przez Komisję Europejską oraz Grupę Państw przeciwko Korupcji (GRECO) Rady Europy. Niektóre postkomunistyczne państwa członkowskie, jak Bułgaria, Chorwacja i Łotwa, ale także Grecja i Włochy miały liczne restrykcyjne formalne przepisy dotyczące finansowania polityki, ale jednocześnie słabo radziły sobie z kontrolą korupcji. Tymczasem Holandia i Dania – starsze i bardziej skonsolidowane demokracje – mają mało takich przepisów, ale lepszą kontrolę nad korupcją.
Tendencje te zostały potwierdzone w analizach ilościowych z wykorzystaniem zarówno globalnych, jak i europejskich danych. Ograniczenia prawne dotyczące finansowania partii nie ograniczają praktyk korupcyjnych – mogą nawet skłaniać do intensyfikacji nielegalnych zachowań. O ile historycznie takie reformy były skuteczne w Wielkiej Brytanii, nie potrafimy znaleźć współczesnych przykładów, gdzie korupcja została mocno ograniczona w wyniku reformy finansowania partii.
Nowe spojrzenie na polityki antykorupcyjne: globalne trendy i europejskie reakcje na wyzwanie korupcji
Przeprowadzone analizy ekonometryczne przyniosły jednoznaczne wyniki. Dalej testowaliśmy przepisy dotyczące ujawniania finansów oraz konfliktów interesów, których zadaniem jest powstrzymanie urzędników państwowych od uczestniczenia w jakichkolwiek działaniach, które mogą być postrzegane, jako obniżające ich bezstronność. Urzędnicy są zobligowani do ujawniania takich potencjalnych konfliktów i mają ograniczony dostęp do środków finansowych lub kolejnych stanowisk, które mogą piastować, określa się prezenty, które mogą przyjmować oraz sytuacje, w których muszą wycofać się z podejmowania decyzji, ponieważ decyzje mogłyby dotyczyć prywatnych interesów urzędnika. Dane dotyczące przepisów w zakresie konfliktu interesów odzwierciedlały te dotyczące sytuacji z finansowaniem partii.
Analizując pod kątem rozwoju społeczno-ekonomicznego stwierdziliśmy, że bardziej skorumpowane państwa z reguły mają bardziej wszechstronne i restrykcyjne przepisy. Przepisy w zakresie ujawniania finansów dotyczące urzędników publicznych także nie okazały się skuteczne. Ich wpływ na kontrolę korupcji był także minimalny, nie mogliśmy uznać go za znaczący. Jedynie w połączeniu z wolnością prasy zaczynały one mieć znaczenie. Rozgraniczenie pomiędzy sferą publiczną i państwową oraz unikanie konfliktu interesów są niewątpliwie potrzebne do dobrego rządzenia, ale wynika to w większym stopniu z tego, jak zorganizowane jest państwo, a społeczeństwo sankcjonuje je w kategoriach reputacji – proste przyjęcie zasad wymierzonych w konflikt interesów nie sprawdzi się, kiedy okazji będzie obfitość, a ograniczenia normatywne będą słabe lub żadne.
Sytuacja wreszcie okazała się inna, gdy przyjrzeliśmy się narzędziom, które w konkretny sposób promują przejrzystość rządzenia. O ile przyjęcie ustawy o swobodzie informacji nie okazało się wystarczające do odnotowania znaczących skutków, z wyjątkiem przypadków, gdy wiązało się z różnorodną i intensywną działalnością społeczeństwa obywatelskiego, odkryliśmy, że przejrzystość budżetu (mierzona przez Indeks otwartości budżetu) była znacząco skorelowana z lepszą kontrolą korupcji.
Uczciwość w sferze publicznej: liczy się kontekst
Zatem, ogólnie mówiąc, wiadomości nie są dobre. Najprostsze narzędzia promowane w ramach międzynarodowych wysiłków zmierzających do zwalczania korupcji zdają się nie sprawdzać. Opierając się na wieloletnich badaniach empirycznych, wyjaśnienie, jakie proponujemy nie jest ani nowe, ani skomplikowane. Liczy się kontekst. Ogólnie jednak kontekstem tym nie są ramy konstytucyjne danego państwa – żadne z nich nie wydają się mieć znaczenia.
Zamiast tego stwierdziliśmy, że znaczenie mają całkiem przyziemne kwestie. Poza przejrzystością fiskalną, należą do nich brak biurokracji, większa wolność handlu, niezależność sądownictwa, dostęp do Internetu oraz aktywność na forach społecznościowych mierzona, jako liczba użytkowników Facebooka w danym kraju.
W poprzedniej pracy grupowaliśmy te dane, jako czynniki generujące szanse sprzyjające korupcji (samowolność władz, nadmiar przepisów i biurokracji, ograniczenia konkurencji, nierozliczane dobra materialne, takie jak pomoc zagraniczna, zasoby naturalne itp.) a także czynniki stwarzające ograniczenia dotyczące marnowania środków publicznych, takie jak niezależność sądownictwa oraz zdolność obywateli do podejmowania wspólnych działań1.
W równym stopniu testowaliśmy wskaźniki dotyczące tych czynników w stosunku do kontroli korupcji i stwierdziliśmy, że są one z nią pozytywnie skorelowane. Sugeruje to, iż istnieje mechanizm kontrolowania korupcji, który dotyczy całego państwa i społeczeństwa – równowaga pomiędzy zasobami, a ograniczeniami, zakorzeniona w szerszym kontekście rozwojowym, ale także generująca specyficzny kontekst polityczny jak pokazano na rysunku 2. Włączyliśmy ten mechanizm do nowego Indeksu uczciwości publicznej, który mierzy skuteczność mechanizmów zapewniania uczciwości publicznej, korzystając z obiektywnych danych dających podstawę do działania 2.
Graf 2 – Rysunek 2: Równowaga wynikająca z kontekstu, determinująca kontrolę nad korupcją
Stwierdziwszy istnienie tych czynników uzależnionych od kontekstu, ponownie zbadaliśmy narzędzia do walki z korupcją. Chcieliśmy się przekonać, czy ogólnie zawodzą one nasze nadzieje, czy sprawdzają się lepiej w pewnych kontekstach społecznych. Szczególną uwagę zwróciliśmy na te czynniki społeczne, które mogły wzmacniać i wspierać potencjalny efekt przepisów antykorupcyjnych.
Testowanie narzędzi do zwalczania korupcji
Niezależność sądownictwa wydała się szczególnie ważna w całym toku naszych analiz, ale niestety nie ma także idealnego i niezastąpionego rozwiązania. Żadna konkretna forma organizacji sądownictwa nie sprzyja niezależności, która jest raczej wynikiem pluralizmu społecznego. Elity rządowe i elity sądownictwa idealnie powinny wywodzić się z różnych środowisk i nie powinny mieć całkowicie zbieżnych interesów , jeżeli skuteczna ma być odpowiedzialność horyzontalna i mamy unikać zmowy. Także silne społeczeństwo obywatelskie w obrębie sądownictwa i zawodów prawniczych jest potrzebne do ochrony sądownictwa przed korupcją.
Jedyne narzędzie, które się sprawdziło w naszej początkowej analizie, to przejrzystość budżetu. Staraliśmy się ustalić, w jakich warunkach ta przejrzystość przekłada się na możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności. W tym kontekście szczególnie ważne okazały się dwa czynniki: wolność prasy i obywatelstwo w sieci. Kraj odnotowujący dobre wyniki w tych wskaźnikach odnosił większe korzyści z jawności budżetowej. Zwłaszcza współdziałanie pomiędzy tymi czynnikami okazało się znaczące.
Co nam to mówi? Kontrola publiczna jest tym, co sprawia, że przejrzystość społeczna rzeczywiście funkcjonuje. Zaangażowanie społeczne może nadrobić brak oficjalnego nadzoru w sytuacji, gdzie audytorzy, policja i magistraty nie spełniają wyznaczonej funkcji.
Zmiana programu walki z korupcją
Wniosek, jaki płynie z tego wszystkiego jest jasny. Musimy ponownie przemyśleć metody zwalczania korupcji. Narzędzia, jakie były promowane przez lata nie funkcjonują tak, jak oczekiwaliśmy. Sprawdzają się tylko w określonych warunkach społecznych. Musimy zatem odejść od myślenia o zwalczaniu korupcji, jako o modelu, który może być stosowany wszędzie.
Rozwiązania muszą uwzględniać czynniki lokalne i być indywidualnie dostosowywane do krajowego kontekstu. Nie potrzeba nam więcej uregulowań, ale mądrzejszych uregulowań, dostosowanych do warunków lokalnych, a także ograniczenia szans na zysk stwarzanych przez uregulowania, nawet takie, które w zamyśle miały służyć lepszemu zarządzaniu. Jeżeli społeczność międzynarodowa poważnie podchodzi do zwalczania korupcji na Ukrainie i wszędzie indziej, może będzie zmuszona do pozbywania się przepisów, a nie do zwiększania ich liczby.
Powielanie taktyk stosowanych od dwudziestu lat nie zaprowadzi nas donikąd. Przykładem sukcesu może być Chile, gdzie agencja audytowa pełni jednocześnie rolę rzecznika praw obywatelskich i ocenia całość prawodawstwa, albo Estonia z jej odbiurokratyzowanym i zminimalizowanym prawodawstwem oraz e-administracją. To jednoznaczne przykłady, iż skuteczna kontrola korupcji wynika z tego, aby w pierwszym rzędzie zapobiegać zachowaniom korupcyjnym. Działania podejmowane po wystąpieniu takich zachowań mają daleko mniejsze znaczenie.
Rozszerzona wersja tego artykułu będzie opublikowana w specjalnym numerze o h krajowych mechanizmach zapewniania uczciwości w życiu publicznym opartych na danych empirycznych, jako Mungiu-Pippidi, A. & and Dadasov, R., “When do laws matter? The evidence on national integrity enabling contexts” w Crime, Law and Social Change, Wiosna 2017 (w przygotowaniu). Większość zaprezentowanych badań oparta jest na wynikach wypracowanych w ramach projektu realizowanego z grantu EU FP7 ANTICORRP nr 290529. Jego pełna nazwa brzmi: Anticorruption Policies Revisited: Global Trends and European Responses to the Challenge of Corruption (Nowe spojrzenie na polityki antykorupcyjne: globalne trendy i europejskie reakcje na wyzwanie korupcji).
1Przedstawione w Mungiu-Pippidi, A. (2015), “ The Quest for Good Governance: How Societies Develop Control of Corruption,” Cambridge: Cambridge University Press.
2 Więcej o wspierających danych liczbowych oraz o konstrukcji Indeksu uczciwości publicznej w Mungiu-Pippidi, A. i Dadašov, R. (2016), “Measuring Control of Corruption by a New Index of Public Integrity” in European Journal on Criminal Policy and Research, tom 22, No. 3, ss. 415–438.