Od Morza Bałtyckiego po Morze Czarne obserwujemy niepokojąco rosnącą liczbę przypadków, gdy w wyniku celowych działań dochodziło do bliskich spotkań okrętów i samolotów bojowych należących do Federacji Rosyjskiej i do członków NATO. Takie zbliżenia zwiększają ryzyko błędnej kalkulacji oraz niezamierzonych incydentów, które mogą prowadzić do eskalacji napięć, a nawet bezpośredniej konfrontacji. Ze względu na swój unikalny dorobek uzupełniających się i wzajemnie wzmacniających się układów kontroli zbrojeń oraz środków budowy zaufania i bezpieczeństwa, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) może być użyteczną platformą, umożliwiającą podjęcie tego pilnego zagadnienia.
Rejon bałtycki, który od długiego czasu jest główną areną tarć pomiędzy NATO i Rosją, ostatnio obserwował bliskie i niewątpliwie niebezpieczne zbliżenia pomiędzy rosyjskimi i natowskimi okrętami i samolotami bojowymi. 12 kwietnia 2016 roku amerykański niszczyciel rakietowy USS Donald Cook doświadczył wielokrotnych bardzo bliskich i wykonywanych na dużej prędkości przelotów rosyjskich samolotów bojowych podczas żeglugi na wodach międzynarodowych u wybrzeży Polski. Kilka dni później amerykański samolot wykonujący przelot rozpoznawczy nad Morzem Bałtyckim został zmuszony do wykonania „beczki” przez rosyjski myśliwiec, który zbliżył się do niego na odległość zaledwie 30 stóp. Morze Bałtyckie nie jest jedynym niepokojonym obszarem. 7 września władze amerykańskie zaprotestowały przeciwko “niebezpiecznemu” przechwyceniu amerykańskiego samolotu patrolującego przestrzeń nad Morzem Czarnym przez rosyjski myśliwiec. 22 września dwa bombowce strategiczne Tupolew TU-160 Blackjack zostały przechwycone przez francuskie siły powietrzne mniej niż 100 km od francuskiego wybrzeża.
Dwa rosyjskie samoloty wojskowe bez widocznego uzbrojenia zbliżyły się do amerykańskiego niszczyciela USS Donald Cook na Morzu Bałtyckim. Według słów jednego z przedstawicieli władz amerykańskich, była to jedna z najbardziej agresywnych interakcji w ostatnim czasie – doszło do niej 12 kwietnia 2016 roku. © REUTERS/US Navy/Handout via Reuters
Ponad 60 incydentów tego rodzaju zostało odnotowanych w okresie od marca 2014 do sierpnia 2015 roku przez think-tank European Leadership Network, który ostatnio zajął się tym niepokojącym zjawiskiem podczas [a] warsztatów eksperckich href=http://www.europeanleadershipnetwork.org/medialibrary/2016/10/19/40d67f87/Incidents_Post-workshop%20report_FINAL.pdf][/a] zorganizowanych wspólnie z brukselskim Instytutem Egmont. Incydenty te powinny być postrzegane łącznie z „niezapowiedzianymi ćwiczeniami” przeprowadzanymi przez Rosję od 2013 roku, które obejmują szybkie dyslokacje znaczącej liczby wojsk.
Realizując decyzje podjęte przez przywódców NATO podczas szczytu walijskiego z września 2014 roku NATO podjęło szereg kroków w celu wzmocnienia wspólnej obrony oraz planuje największą od dziesięcioleci rozbudowę sił w Europie Wschodniej. Z perspektywy Rosji zwiększona liczba ćwiczeń natowskich, wzmocniona obecność notowskiej infrastruktury wojskowej w Europie Wschodniej oraz ewentualne dalsze rozszerzanie na wschód stanowią zagrożenie dla jej bezpieczeństwa narodowego. Zawieszenie praktycznej współpracy cywilno-wojskowej w ramach Rady NATO-Rosja trwające od kwietnia 2014 roku – w reakcji na konflikt na Ukrainie oraz nielegalną i bezprawną okupację i aneksję Krymu – to także element „zimnowojennego scenariusza” wskazanego podczas Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa w lutym 2016 roku.
Zestrzelenie rosyjskiego Su-24 przez turecki F-16 w turecko-syryjskim regionie przygranicznym 24 listopada 2015 roku pokazało, jak takie zbliżenia pomiędzy jednostkami sprzętu wojskowego rodzą ryzyko niebezpiecznych błędnych kalkulacji lub niezamierzonych incydentów, które mogą prowadzić do eskalacji napięć, a nawet bezpośredniej konfrontacji pomiędzy Rosją i Zachodem. Właśnie dlatego Panel Wybitnych Osobistości ds. bezpieczeństwa europejskiego powołany w 2014 roku przez tzw. trójkę OBWE podkreślił, że pierwszym i najpilniejszym krokiem, jaki należy podjąć jest przyjęcie bardziej skutecznych środków redukowania niebezpieczeństwa wypadków wojskowych lub incydentów wymykających się spod kontroli.
W tym kontekście przywracanie zaufania wojskowego powinno koncentrować się na zwiększaniu przejrzystości w kwestiach wojskowych, zwłaszcza w odniesieniu do „niezapowiedzianych” ćwiczeń, a także na udoskonalaniu środków zmniejszających zagrożenie, aby uniknąć incydentów i wypadków wojskowych oraz zapobiec potencjalnej eskalacji i kontreskalacji. Wiele dwustronnych porozumień i kanałów łączności istnieje od czasów zimnej wojny i możliwa jest ich modernizacja tak, żeby zbudować nową generację dwustronnych układów służących zapobieganiu incydentom w przestrzeni euroatlantyckiej.
Równolegle do tego, OBWE mogłoby okazać się korzystnym i otwartym forum służącym do omawiania ryzykownych incydentów wojskowych oraz przyczyniającym się do wznowienia dialogu na temat przejrzystości wojskowej pomiędzy Rosją i państwami członkowskimi NATO. Dokument Wiedeński dotyczący przejrzystości i przewidywalności w kwestiach wojskowych – filar polityczno-wojskowego dorobku OBWE – zapewnia cenne ramy do podjęcia refleksji na ten temat.
Dokument Wiedeński
OBWE cieszy się zasłużoną renomą w zakresie dbałości o polityczno-wojskowe aspekty bezpieczeństwa. Unikalny dorobek Organizacji w postaci uzupełniających, wzajemnie wzmacniających się układów kontroli zbrojeń oraz środków budowy zaufania i bezpieczeństwa odegrał kluczową rolę w pielęgnowaniu bezpieczeństwa w Europie i jest integralnym elementem jej wszechstronnego podejścia do bezpieczeństwa.
Zwłaszcza Dokument Wiedeński, politycznie wiążący instrument przyjęty w 1990 roku, jest ważnym źródłem informacji dla wszystkich 57 państw uczestniczących w procesie OBWE. Promuje wymianę informacji na temat planowania obronnego, budżetów wojskowych, sił i struktur wojskowych oraz danych i planów rozmieszczenia głównych składników systemów uzbrojenia i sprzętu, a także informacji o aktywności wojskowej. Jest promotorem kontaktów wojskowych, współpracy wojskowej oraz regionalnych środków budowy zaufania i bezpieczeństwa.
16 okrętów z dziewięciu państw manewruje w zwartym szyku na Morzu Bałtyckim 9 czerwca 2016 roku podczas natowskich ćwiczeń BALTOPS 2016. © NATO HQ MARCOM
OBWE jest także narzędziem zapobiegania konfliktom, redukowania zagrożeń i wczesnego ostrzegania. Zgodnie z Rozdziałem III, państwa uczestniczące konsultują i współpracują ze sobą odnośnie do wszelkich form nadzwyczajnej i nieplanowanej aktywności swoich sił zbrojnych poza ich normalnym rozmieszczeniem w czasie pokoju (artykuł 16), przy czym aktywność ta musi być znacząca z wojskowego punktu widzenia oraz musi wzbudzać obawy innego państwa w zakresie bezpieczeństwa. Ten zapis był intensywnie wykorzystywany w 2014 roku po tym, jak Ukraina powołała się na Rozdział III. Z powołaniem się na Dokument Wiedeński zgłoszono 21 wniosków o konsultacje i współpracę w związku z nadzwyczajną aktywnością wojskową. Doprowadziło to do czterech wspólnych posiedzeń Forum Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa – autonomicznego gremium podejmującego decyzje, gdzie przedstawiciele państw uczestniczących spotykają się co tydzień, aby prowadzić konsultacje w zakresie stabilności wojskowej i bezpieczeństwa – oraz posiedzeń Stałej Rady OBWE w marcu i kwietniu 2014 roku.
Państwa uczestniczące zobowiązują się także do współpracy w zakresie ryzykownych incydentów o charakterze wojskowym w celu uniknięcia ewentualnego nieporozumienia oraz po to, aby łagodzić ich skutki w odniesieniu do innych państw (artykuł 17). Jednak ten artykuł nigdy nie został wykorzystany, a odnośny „format” (to jest wzór „notyfikacji”, który miał być wykorzystywany w sieci OBWE w konkretnych sytuacjach) nigdy nie został zdefiniowany.
Posłużenie się Dokumentem Wiedeńskim w celu podejmowania prób przezwyciężania kwestii ryzykownych incydentów byłoby rozwinięciem już przyjętego i działającego zestawu zobowiązań. Nawiązywałoby do Aktu Stanowiącego NATO-Rosja o wzajemnych stosunkach, bezpieczeństwie i współpracy z 1997 roku, w którym zapisano, że członkowie NATO i Rosja „będą zabiegać o większą przejrzystość, przewidywalność i wzajemne zaufanie w odniesieniu do swoich sił zbrojnych” oraz „będą w pełni przestrzegać zobowiązań wynikających z Dokumentu Wiedeńskiego.” Byłoby to także spójne z celami OBWE oraz jego dziedzictwem, jako forum dialogu w kwestiach polityczno-wojskowych. W odróżnieniu od opcji NATO-Rosja takie rozwiązanie miałoby także od początku otwarty charakter - obejmowałoby wszystkie państwa w przestrzeni od Vancouver po Władywostok.
Zmienione warunki bezpieczeństwa oraz rozwój technologii i działań wojskowych w ostatnich 20 latach wymusiły przyjęcie reżimów kontroli zbrojeń oraz środków budowy zaufania i bezpieczeństwa OBWE, w tym Dokumentu Wiedeńskiego, a także skłoniły do ponownej oceny wartości i roli środków budowy zaufania i bezpieczeństwa w Europie. Od jego przyjęcia Dokument Wiedeński był trzy razy aktualizowany (w latach 1992, 1994 i 1999) przed wejściem w życie jego nowej wersji 1 grudnia 2011 roku. Według tej najnowszej wersji, państwa uczestniczące w procesie OBWE zobowiązane są co pięć lat kalendarzowych lub częściej organizować specjalne posiedzenia w celu reedycji Dokumentu – zatem ma on być reedytowany najpóźniej w 2016 roku.
Udoskonalanie zarządzania incydentami
Kryzys na Ukrainie i wokół niej zwrócił uwagę na niedostatki Rozdziału III. Dlatego wysiłki podejmowane na Forum Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa zostały ukierunkowane na działania, które potencjalnie mogą budzić obawy oraz ewentualne sposoby poprawy zaufania i środki obniżające napięcie.
Wśród innych inicjatyw warto wspomnieć o wspólnym wniosku grupy państw uczestniczących w procesie OBWE (pod kierunkiem Polski, jako głównego promotora) dotyczącym projektu decyzji o “wzmocnieniu współpracy w odniesieniu do ryzykownych lub niebezpiecznych incydentów o charakterze wojskowym”. Wniosek koncentruje się w szczególny sposób na arykule17: „Państwa uczestniczące, które prowadzą działania wojskowe w rejonie stosowania środków budowy zaufania i bezpieczeństwa, zwłaszcza w sytuacjach zwiększonych napięć wojskowych, powinny starać się zapobiegać wszelkim działaniom, które mogłyby prowadzić do ryzykownych lub niebezpiecznych incydentów o charakterze wojskowym oraz w odpowiedni sposób informować inne uczestniczące państwa o tych działaniach tak szybko, jak to jest możliwe, najlepiej przed podjęciem takich działań.
Wspólny wniosek obejmuje inne nowe elementy związane z procedurami zmniejszania ryzyka, takimi jak sposoby zarządzania ryzykiem w czasie rzeczywistym, skuteczne metody badania szczegółów konkretnych incydentów oraz sposoby zapobiegania ich powtórnemu wystąpieniu. Wniosek bardziej szczegółowo przedstawia wymogi sprawozdawczości, wprowadzając ograniczenie czasowe dotyczące przedstawiania informacji i dalszych wyjaśnień oraz zapewnia możliwość zwoływania spotkań wyjaśniających pomiędzy państwami, których siły zbrojne zostały zaangażowane w dany incydent.
OBWE składa się z 57 państw uczestniczących na całym świecie, obejmując trzy kontynenty – Amerykę Północną, Europę i Azję – oraz ponad miliard ludzi. © OSCE
Dodatkowe elementy mogłyby obejmować definicję pojęcia “nadzwyczajnej aktywności wojskowej” w sposób, który lepiej ujmowałby zagadnienie ryzykownych incydentów wojskowych. Co więcej, można by wprowadzić środki podobne do Porozumienia w sprawie zapobiegania niebezpiecznym działaniom militarnym, jakie istniało pomiędzy USA i ZSRR takie, jak możliwość zwiększenia przejrzystości oraz nowe, ostrzejsze posunięcia dotyczące rozmieszczania i ćwiczenia sił zbrojnych poza ich rozmieszczeniem w czasie pokoju oraz w pobliżu granic państwowych. Można by przewidzieć konkretne środki wstrzemięźliwości w sytuacjach kryzysowych. Dodatkową wartością byłoby wypracowywanie regionalnych i subregionalnych środków budowy zaufania i bezpieczeństwa oraz konkretnych reżimów związanych z ochroną granic, zwłaszcza w regionach podwyższonych napięć.
Wydaje się, że zamiast ustanawiać nowe potężne mechanizmy weryfikacji, podejmowanie drobnych posunięć w kierunku wzmacniania przejrzystości i zaufania w sytuacjach kryzysowych bardziej przyczyniałoby się do osiągania porozumienia oraz skutecznego działania w ogólnym kontekście politycznym. Znaczące środki budowy zaufania i bezpieczeństwa wysłałyby jasny sygnał, że najbardziej niebezpieczne opcje zostały wykluczone – taka była jednoznaczna ocena uczestników Dni Bezpieczeństwa OBWE w sprawie “Rewitalizacji środków budowy zaufania wojskowego, zmniejszania ryzyka oraz kontroli zbrojeń w Europie” w Wiedniu, w październiku 2016 r.
Forum omawiania ryzykownych incydentów wojskowych
Poza kontekstem Dokumentu Wiedeńskiego OBWE powinna być wykorzystywana bardziej intensywnie, jako platforma dialogu bezpieczeństwa w spornych kwestiach. Pogląd ten podzielali uczestnicy Dni Bezpieczeństwa OBWE „Od konfrontacji do współpracy: przywracanie w Europie bezpieczeństwa opartego na współpracy”, które odbyły się w Berlinie w czerwcu 2016 roku. Niemiecki minister spraw zagranicznych Frank-Walter Steinmeier – który jest także urzędującym przewodniczącym OBWE w 2016 roku – ostatnio wezwał do wypracowania kolejnego układu o kontroli zbrojeń z Moskwą, aby uniknąć eskalacji napięć w Europie i odbudować zaufanie na platformie OBWE. Wśród pięciu obszarów, które musi obejmować ten reset kontroli zbrojeń konwencjonalnych są umowy określające regionalne górne pułapy, minimalne odległości oraz środki zwiększające przejrzystość (zwłaszcza w regionach wrażliwych z militarnego punktu widzenia, takich jak państwa bałtyckie).
Forum Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa, zgodnie z częścią wniosku dotyczącego artykułu 17, mogłoby oferować przestrzeń do regularnej wymiany poglądów w kwestii ryzykownych incydentów wojskowych, w tym ich skutków dla lotnictwa cywilnego. Chociaż Forum musiałoby unikać burzliwych sporów na temat domniemanej odpowiedzialności za konkretne incydenty, dałoby szansę wszystkim uczestnikom procesu OBWE na wyrażenie swojego stanowiska w kwestii doniosłości incydentów, ich przyczyn oraz odpowiedniości – lub nieodpowiedniości – istniejących rozwiązań, w tym dwustronnych. Taki dialog mógłby także służyć podnoszeniu świadomości w tych kwestiach we wszystkich państwach OBWE, a także ewentualnie prowadzić do wypracowania powszechnej jednoznacznej definicji tego, co stanowi „ryzykowne” lub „niebezpieczne” incydenty. Organizowane na wysokim szczeblu OBWE seminaria na temat doktryn wojskowych (ostatnie odbyło się w lutym 2016 roku) mogłyby być także wykorzystane w tym celu. Wreszcie, jeżeli potrzebne byłoby jeszcze dalsze działanie w celu zbadania konkretnego niebezpiecznego incydentu, OBWE mogłoby działać, jako obiektywna trzecia strona w celu przeprowadzenia misji ustalania faktów.
Ówczesny zastępca sekretarza generalnego NATO Alexander Vershbow uczestniczył w Dniach Bezpieczeństwa OBWE w Wiedniu 3 października 2016 roku. ([a © NATO (Komentarz Ambasadora Vershbowa)
OBWE zapewnia także regularne ramy kontaktów wojskowych pomiędzy członkami NATO i Rosją. Co więcej Sojusz Północnoatlantycki ostatnio bardzo przyczynił się do wykorzystania Dokumentu Wiedeńskiego i – ogólniej mówiąc – OBWE, jako platformy zwiększania przejrzystości wojskowej.
Odpowiedź na wezwanie NATO
Kwestia ryzykownych incydentów wojskowych oraz konieczność zwiększenia przejrzystości została podjęta na posiedzeniu Rady NATO-Rosja 13 lipca 2016 roku, gdzie Rosja zgłosiła wniosek dotyczący bezpieczeństwa ruchu powietrznego nad Morzem Bałtyckim. Równolegle do tego przedstawiciele państw natowskich, w tym Polski i państw bałtyckich, a także Finlandii i Szwecji. które są partnerami NATO, zostali zaproszeni do Moskwy na rozmowy we wrześniu br. dotyczące wspólnych kwestii, w celu ograniczenia podzielanych obaw w związku ze zwiększonym ruchem wojsk w pobliżu granic.
Sekretarz generalny NATO Jen Stoltenberg także regularnie ponawia skierowaną do Rosji ofertę uwspółcześnienia i wzmocnienia Dokumentu Wiedeńskiego oraz innych reżimów kontroli zbrojeń w celu zwiększenia stabilności i bezpieczeństwa. “NATO zdecydowanie wspiera wysiłki zmierzające do wzmocnienia mechanizmów służących przejrzystości i przewidywalności, w tym uwspółcześnienia Dokumentu Wiedeńskiego”, Zaprosił on .wszystkich do konstruktywnego udziału w pracach oraz wspomniał, że wielu członków Sojuszu zgłosiło konkretne propozycje dotyczące metod uwspółcześnienia Dokumentu.
W czasach inflacji różnego typu instytucji w obszarze euroatlantyckim ważne jest, żeby unikać konkurencji i duplikacji. Należy zatem podkreślić i docenić natowskie „upoważnienie” OBWE do ponownego ożywienia Dokumentu Wiedeńskiego oraz odpowiadający temu „podział pracy” pomiędzy tymi dwiema organizacjami gwarantujący, że ich wzajemne stosunki opierają się na przewidywalności, zaufaniu i stabilności.
Dokument Wiedeński wykazał swoją użyteczność w tak zwanych “złych warunkach pogodowych”. Faktem jest, że rzadko kiedy od zakończenia zimnej wojny stosunki międzynarodowe w regionie euroatlantyckim były tak napięte jak obecnie. Ryzykowne incydenty podkreślają pilną potrzebę pełnego wykorzystania wszystkich dostępnych wielostronnych instrumentów, w tym tych mieszczących się w polityczno-wojskowym wymiarze OBWE w celu zapewniania przejrzystości wojskowej i stabilności. Oczywiście sam ten dokument nie może zapobiec ponownemu wybuchowi wojny. Środki budowy zaufania i bezpieczeństwa nie są lekarstwem na wszystkie problemy międzynarodowego bezpieczeństwa i stanowią jedynie część rezultatów szerszej współpracy w celu rekonfiguracji stosunków międzypaństwowych. Jednak OBWE na pewno może pomóc w łagodzeniu napięć, w działaniach na rzecz rozwiązywania konfliktów, oraz w pogłębianiu zaufania tak długo, jak uczestniczące państwa wykazują się wolą polityczną i wspólnymi interesami, a także unikają szukania okazji do wykorzystywania zagrożeń w celu uzyskania przewagi.