Rosja jest obecnie w połowie realizacji potężnego dziesięcioletniego państwowego programu zbrojeń, który przewiduje złożenie dużych zamówień na nowe oraz unowocześnienie dotychczasowych systemów uzbrojenia oraz innego sprzętu wojskowego dla wszystkich rodzajów rosyjskich sił zbrojnych w okresie od 2011 do 2020 roku. Program pierwotnie przewidywał wydatkowanie na siły zbrojne kwoty 19 bilionów rubli, to jest około 647 miliardów dolarów amerykańskich według średniego kursu wymiany walut z 2011 roku. Nie wliczono tu wydatków pracowniczych oraz kosztów ćwiczeń i operacji wojskowych. Czy Rosja może zmobilizować środki finansowe niezbędne do realizacji tych zobowiązań?

Rozwój wydarzeń od 2014 roku nie jest sprzyjający dla rosyjskiej gospodarki. Wszystkie wskaźniki, jak krajowa waluta, produkt krajowy brutto oraz rzeczywisty poziom życia, w dużym stopniu uzależnione od dochodów z eksportu ropy naftowej i gazu, mocno odczuły gwałtowny spadek cen ropy naftowej, do którego doszło pod koniec 2014 roku. Rosyjski realny PKB w 2015 roku skurczył się o 3,7% i powszechnie uważa się, że spadnie o kolejne 0,8% w bieżącym roku, według prognozy Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) z października 2016 roku.

Poprawa jest powszechnie oczekiwana poczynając od 2017 roku – skromna, jeżeli ceny ropy utrzymają się na średnim poziomie i nieco bardziej zdecydowana, jeżeli ceny ropy będą zwyżkować. Tymczasem zachodnie sankcje ekonomiczne w dalszym ciągu negatywnie wpływają na klimat biznesowy i inwestycyjny w tym kraju – podtrzymując jednoznaczne sygnały sprzeciwu Zachodu wobec agresywnych działań Rosji na Ukrainie.

Spadek PKB oraz niskich cen ropy naftowej w naturalny sposób przełożyły się na pogorszenie sytuacji fiskalnej. Do 2016 roku całkowite dochody rządu w kwotach realnych spadną do poziomu z roku 2010 (patrz: Wykres 1). To samo dotyczy sumy wydatków z wyłączeniem obrony. Z kolei wydatki obronne w kwotach realnych wzrosły o 60% w 2015 roku w porównaniu do 2010 roku.

Poziom wydatków obronnych pierwotnie zakładany w budżecie na 2016 rok – z uwzględnieniem poprawki obowiązującej od 1 sierpnia 2016 roku, skorygowany o poziom inflacji – miał być w przybliżeniu równy temu z 2015 roku w ujęciu nominalnym i o około 8% niższy w kwotach realnych. Jednak według najnowszych doniesień ministerstwo finansów zamierza wypłacić dodatkową kwotę około 678 miliardów rubli bankom uczestniczącym w tym przedsięwzięciu, odpowiadającą wczesnej spłacie gwarancji państwowych wykorzystanych na współfinansowanie zamówień publicznych na potrzeby obronności. Uwzględniając tę późno wprowadzoną poprawkę całkowite wydatki obronne na 2016 rok powinny osiągnąć poziom 3,89 bilionów rubli. To jest około 14% więcej, niż w 2015 roku w kwotach realnych oraz ponad 80% więcej od poziomu na 2010 rok w kwotach realnych.

Pomijając dodatkowe wydatki z końca 2016 roku, ze względu na ich jednorazowy charakter, dane budżetowe sugerują stabilizację procentowego udziału wydatków obronnych (patrz: Wykres 2). Po kilku kolejnych latach silnego wzrostu, uwzględniając obecne i przewidywalne ograniczenia, można rozsądnie przewidywać, że oficjalne wydatki Rosji na obronę w najbliższych latach pozostaną na poziomie około 12% całkowitych dochodów w ujęciu nominalnym.

Opierając się na tym założeniu oraz korzystając z prognoz bazy danych MFW World Economic Outlook z października 2016 roku można ułożyć scenariusz przyszłych wydatków obronnych Rosji. Można także przyjrzeć się szeregowi konsekwencji takiej trajektorii dla innych wydatków publicznych oraz przyszłych deficytów budżetowych.

Na tym ze swej natury polega problem z układami wielu zmiennych. Według prognoz MFW Rosja mogłaby dążyć do małej nadwyżki budżetowej już w 2020 roku. W powiązaniu z przeznaczaniem stałego odsetka dochodów na obronę, taka rozsądna trajektoria budżetowa mogłaby sugerować ciągły spadek wydatków nie przeznaczonych na obronę, w kwotach realnych. Ponieważ miałoby to negatywny wpływ na poziom życia, a co a tym idzie na nastroje wewnątrz kraju, można by przyjąć dodatkowe założenie robocze, decydując na przykład, że wydatki nieprzeznaczone na obronę powinny być utrzymywane na stałym poziomie w kwotach realnych. W tym przypadku, który nazwiemy „zmodyfikowanym scenariuszem”, w odróżnieniu od scenariusza MFW, przyszły deficyt byłby wyższy (patrz: Wykres 3).

Taki wyższy deficyt byłby zgodny z wyższymi poziomami zadłużenia oraz opowiadającym im wzrostem zadłużenia publicznego – jest to polityka, która może, ale nie musi być postrzegana przez Rosję, jako korzystna. Większe wysiłki fiskalne w innych dziedzinach mogłyby jednak ograniczyć narastanie takiego deficytu. Potencjalnie mogłoby to obejmować wzrost opodatkowania lub częściową prywatyzację przedsiębiorstw państwowych – pytanie, na ile te opcje mogłyby być pożądane przez władze. Mówiąc bardziej ogólnie, wzrost cen ropy większy, niż przewidywany przez MFW w październiku 2016 roku zapewniłby znaczącą swobodę w realizacji „zmodyfikowanego scenariusza” przedstawionego powyżej.

W Moskwie trwają dyskusje na temat najbardziej pożądanej kombinacji opcji budżetowych. Ze swojej strony ministerstwo finansów obecnie przewiduje trajektorię obniżania deficytu, która mieści się mniej więcej pomiędzy scenariuszem MFW, a zmodyfikowanym scenariuszem i bardziej skłania się w kierunku większego zadłużania niż zwiększania podatków. Według doniesień, ministerstwo proponuje całkiem znaczące obniżenie wydatków obronnych na lata 2017-2019, aż do poziomu 2,7 – 2,9 bilionów rubli rocznie, co można porównać z kwotą 3,2 bilionów rubli osiągniętą w 2015 roku. Z drugiej strony wygląda na to, że to samo ministerstwo zaproponowało nowy mechanizm mający umożliwić uznaniowe podwyższanie wydatków na obronę i bezpieczeństwo wewnętrzne maksymalnie o 10% całkowitych wydatków federalnych. Ostateczne poziomy wydatków, które mogą nastąpić w najbliższych trzech latach są zatem trudne do przewidzenia.

Co zmodyfikowany scenariusz sugerowałby na temat ambitnego rosyjskiego programu modernizacji sił zbrojnych? Publiczne oświadczenia wysokich rangą przedstawicieli rosyjskiego ministerstwa obrony sugerują, że zamówienia publiczne na rzecz wojska – jako część państwowych zamówień obronnych tego kraju – być może sięgnęły 60% całkowitych (oficjalnych) wydatków obronnych w ostatnich latach. Wspomniane ambitne państwowe zamówienia obronne były ukierunkowane na realizację bieżącego rosyjskiego państwowego programu zbrojeń.

Wychodząc od zmodyfikowanego scenariusza opisanego powyżej oraz wykorzystując różne założenia dotyczące stosunku pomiędzy wielkością rocznych państwowych zamówień obronnych a całością wydatków obronnych w okresie od 2011 do 2020 roku, można wywnioskować odpowiednio różne (nominalne) wartości całkowitych wydatków na uzbrojenie w tym okresie. W sumie, przyjmując rozsądne założenia robocze, wydaje się, że całkowite wydatki na uzbrojenie mogłyby z powodzeniem osiągnąć w danym okresie kwotę 17,5 bilionów rubli, a być może nawet tyle, co pierwotnie zakładano – to jest 19 bilionów rubli. Niższa kwota 17,5 bilionów rubli odpowiadałaby opóźnieniu o nie więcej niż jeden rok kalendarzowy.

Oczywiście te rozważania są ściśle ukierunkowane na zdolność budżetu do osiągnięcia docelowych wydatków w kwocie nominalnej przewidzianych w tym programie, to jest na to, ile środków wchodzi do programu („strona przychodów”), a nie na to, ile wychodzi z niego w formie rzeczywistych dostaw sprzętu („strona wydatków”). Pełniejsza ocena obejmowałaby kwestie takie jak wzrost cen danych sprzętów w czasie, a także tempo i rzetelność dostaw sprzętu.

Te wyniki z kolei zależą od cech bazy przemysłowo-obronnej pod względem wydajności produkcji, dostępności kapitału ludzkiego oraz poziomu technologii. Bariery i opóźnienia mogą się pojawić z bardzo wielu powodów, na przykład w wyniku sankcji ograniczających dostęp do wcześniej importowanych części. Nowy sprzęt o konstrukcji bliższej najnowszym globalnym osiągnięciom technologicznym może wymagać wydłużenia czasu realizacji zamówień, aby umożliwić stworzenie i przetestowanie prototypów.

Niemniej jednak, ostatnie ogólnodostępne oceny sugerują, że Rosja poczyniła znaczne postępy w kierunku realizacji bieżącego państwowego programu zbrojeń, nawet jeśli (co nieuniknione) pewne opóźnienia i wyzwania pojawiły się w pewnych konkretnych obszarach. Ogólnie mówiąc, znaczna część programu prawdopodobnie będzie zrealizowana do 2020 roku, z pewnym przesunięciem konkretnych docelowych zamówień publicznych do następnego państwowego programu zbrojeń, który powinien obejmować lata 2017-2025. W każdym razie, analiza przedstawiona w tym artykule sugeruje, że wyzwania ekonomiczne Rosji nie są dostatecznie dotkliwe, żeby wymogły jakiekolwiek znaczące opóźnienia, czy ograniczenia w realizacji bieżących wysiłków zmierzających do modernizacji sił zbrojnych.