NATO po 11 września: amerykański punkt widzenia

W dekadzie po okresie naznaczonym wydarzeniami z 11 września 2001 r. państwa członkowskie NATO muszą zaradzić tendencjom do zmniejszania wydatków na obronę i raz na zawsze zdecydować, czy warto dalej utrzymywać ten transatlantycki układ obronny. Precedens, jakim stała się operacja Unified Protector (Zjednoczony Obrońca) nie jest zbyt zachęcający.

Amerykańska polityka „kierowania z tylnego siedzenia” w Libii, przy jednoczesnym dostarczaniu niezbędnych zdolności nigdy nie stanie się dominującym rozwiązaniem, jeżeli europejscy członkowie NATO nadal nie będą gotowi do podniesienia budżetów obronnych. Państwa natowskie muszą też współpracować ze sobą, aby znaleźć odpowiedź na fundamentalne pytania stojące przed Sojuszem, dotyczące stosowania rozwiązań siłowych do przezwyciężania nowych i rodzących się zagrożeń dla bezpieczeństwa Sojuszu.

Konieczność bardziej systematycznego planowania w NATO w odniesieniu do nieregularnych i niesymetrycznych zagrożeń stwarzanych przez podmioty niebędące państwami być może nie została dość mocno podkreślona w nowej koncepcji strategicznej. Wymaga to także nowego myślenia o planowaniu z artykułu 5 (napaść na jednego jest napaścią na wszystkich).

Pomimo, iż podczas szczytu latem ubiegłego roku w Lizbonie NATO potwierdziło, że artykuł 5 jest kluczową misją Sojuszu, trwa debata nad tym, co miałoby to oznaczać w warunkach XXI wieku. Zagrożenia dla bezpieczeństwa sięgają obecnie od tych stwarzanych przez podmioty państwowe, do zagrożeń, jakimi są pozapaństwowe ugrupowania zbrojne korzystające w asymetryczny sposób z całego zakresu, od broni bardzo zaawansowanej technicznie, po mało zaawansowane uzbrojenie wzbudzające terror i powodujące ciężkie straty wśród ludności cywilnej. Wiele z tego znacząco odbiega od natowskich (i zachodnich) koncepcji wojny, które ewoluowały w kierunku najwyższej dbałości o minimalizowanie ofiar śmiertelnych, unikanie strat wśród ludności cywilnej i możliwie najszybsze kończenie działań.

A to jeszcze nie wszystkie zagrożenia. Proszę spojrzeć na terrorystów „samotnych wilków”, zagrożenia w przestrzeni kosmicznej i cyberprzestrzeni, bezpieczeństwo energetyczne, broń masowego rażenia i dążenia organizacji terrorystycznych do wejścia w jej posiadanie. Wszystko to rodzi pytania o znaczenie artykułu 5 we współczesnym świecie oraz stosowne metody jego realizacji.

Uważam jednak, że dyskusje wewnątrz NATO dotyczące artykułu 5, zwłaszcza w okresie bezpośrednio przygotowującym ogłoszenie nowej koncepcji strategicznej w końcówce 2010 roku, zdominowane zostały przez fałszywy spór o obronę terytorialną oraz zdolności ekspedycyjne. Jak wskazuje wielu członków Sojuszu, obrona terytorium NATO (zwłaszcza wzdłuż jego rubieży) wymaga zdolności ekspedycyjnych. Dlatego też transformacja NATO zmierzająca do pozyskania większej mobilności, precyzji i interoperacyjności może jedynie wzmocnić misje związane z obroną terytorialną NATO, a nie je deprecjonować.

Podstawowe pytanie, jakie powinni sobie zadać planiści z Sojuszu brzmi, czy rozwój planowania natowskiego w dostateczny sposób uwzględnia wariant, w którym podmioty pozapaństwowe mogłyby atakować NATO na zlecenie państw.

To stwarza dylemat, ponieważ niektóre państwa członkowie nadal bardziej zainteresowane są planowaniem obrony terytorialnej według tradycyjnych wzorców, zwłaszcza związanych z nieprzewidzianym działaniem ze strony Rosji. Inni członkowie Sojuszu są bardziej skłonni do akceptowania nowych, czasem niekonwencjonalnych rozwiązań dotyczących budowania siły obronnej w oparciu o zróżnicowane „zagrożenia” oraz interesy narodowe.

Co więcej, chociaż obrona terytorialna nadal zajmuje centralne miejsce w planowaniu obronnym, współcześnie rodzące się wyzwania dla bezpieczeństwa coraz bardziej stoją w sprzeczności z tym założeniem, ponieważ granice są bardziej porowate i nieistotne dla rakiet balistycznych i zagrożeń cybernetycznych. Właśnie jak bronić się przed tymi rodzajami zagrożeń w epoce ograniczonych środków (i mniejszych wydatków na obronę), to kluczowe pytanie dla Sojuszu w czasach, gdy nie zawsze panuje konsensus odnośnie do przyszłych zagrożeń (Iran), potrzebnych zdolności (obrona przeciwrakietowa) oraz samego użycia siły (ograniczenia narzucane przez państwa).

Zatem, chociaż planowanie wariantowe obejmujące całe spektrum niebezpiecznych zdarzeń z udziałem Rosji nadal jest ważnym aspektem planowania Sojuszniczego Dowództwa Operacji (ACO), nie jest to podstawowe wyzwanie wynikające z artykułu 5, z jakim musi się zmagać NATO. Potencjalne przekształcenie się Iranu w państwo dysponujące bronią jądrową, z rakietami balistycznymi zdolnymi dosięgnąć Europy, również musi być wyszczególnione, jako ważny punkt, zgodnie z podstawową misją obrony i odstraszania wynikającą z artykułu 5.

Jednak we współczesnym świecie obrona terytorialna musi obejmować ochronę krytycznych elementów infrastruktury, zarządzanie skutkami, planowanie udaremnienia ataku z wykorzystaniem technologii pulsu elektromagnetycznego (Electro-Magnetic Pulse), aspektów bezpieczeństwa energetycznego oraz operacji cybernetycznych.
Oczywiście nie wszystkie ataki cybernetyczne mogą lub powinny być traktowane, jako zagrożenia mieszczące się w ramach artykułu 5. Powstaje zatem pytanie, kiedy i jak atak cybernetyczny lub atak na infrastrukturę energetyczną może być powiązany z niebezpiecznym działaniem sponsorowanym przez państwo, wobec którego obrona zasobów NATO staje się wyzwaniem w pełni wynikającym z artykułu 5.

Niepokojące w tym kontekście jest potencjalne powiązanie sponsorowanych przez państwa ataków na NATO z pozapaństwowymi ugrupowaniami zbrojnymi, które mogłyby być wykorzystane do ich przeprowadzenia. Celem takiego działania może być wprowadzenie niejasności co do źródeł ataku lub skomplikowanie rozważań NATO dotyczących reakcji na atak. Warto tu rozważyć związki Iranu z Hezbollahem, chociaż nie ma jeszcze konsensusu w NATO odnośnie do zagrożenia lub wyzwania, jaki Iran miałby stwarzać dla interesów Sojuszu.

W erze cybernetycznej istnieje również możliwość przeprowadzenia przez podmioty pozapaństwowe ataków sponsorowanych przez państwa narodowe i wydaje się, że tak się stało w ostatnio badanych przypadkach zagrożenia sieci bezpieczeństwa USA i NATO.

Pytanie dla Sojuszu będzie brzmiało: w jakim stopniu te rodzaje ataków mogą zagrażać interesom bezpieczeństwa. Nawet przy założeniu, iż uda się ustalić ich pochodzenie, jak należy wobec nich postępować w czasach, gdy państwa natowskie nie zawsze mogą dojść do porozumienia odnośnie do użycia siły, a tym bardziej - podjęcia działań prewencyjnych?

Podczas rozważań nad koncepcją strategiczną NATO podjęto kwestię detonowania przez terrorystów improwizowanych ładunków nuklearnych (IND) w wielkich miastach europejskich. Działania prewencyjne mogłyby być ważnym aspektem planowania na wypadek zagrożeń ujmowanych przez tego typu scenariusze. Jednak trudno było osiągnąć porozumienie w sprawie wdrażania jakichkolwiek działań prewencyjnych, nie mówiąc o użyciu siły wobec sprawców, jeżeli udałoby się ich ustalić. Problem polega na tym, ze działania prewencyjne opierają się na „najwyższej klasy” danych wywiadowczych, a NATO zdane jest na dobrą wolę swoich państw członkowskich, jeśli chodzi o dostęp do sieci gromadzenia i przetwarzania takich danych.

Jak sugeruje koncepcja strategiczna, „wszechstronne podejście”, w ramach którego zdolności pozawojskowe, organizacje pozarządowe i międzynarodowe oraz międzynarodowe układy partnerstwa z państwami spoza NATO mogą być niezbędne do realizowania przyszłych misji NATO. To oznacza nowy sposób funkcjonowania Sojuszu. Dla niektórych państw członkowskich, takich jak Francja, oznacza to także zerwanie z ortodoksyjnym założeniem, iż NATO nie powinno angażować się we współpracę z cywilnymi agencjami, ani realizować zadań pozawojskowych (np. szkolenia policji).

NATO dysponuje już zdolnościami w zakresie planowania cywilnego, jednym z najbardziej rozwojowych obszarów będzie najprawdopodobniej Wysoki Komitet Planowania Cywilnego NATO (SCEPC). Tam, na przykład, mogą się zrodzić nowe plany działania w zakresie technik kryminalistycznych, biometrii oraz zarządzania konsekwencjami zdarzeń z wykorzystaniem broni masowego rażenia.

Dodatkowym, kluczowym aspektem planowania prewencyjnego jest konieczność dostępu do wysokiej jakości danych wywiadowczych o potencjalnych wrogach, ich zdolnościach i powiązaniach w konkretnym regionie z innymi ugrupowaniami, rządami lub zainteresowanymi stronami. Konieczność udoskonalenia i maksymalizowania roli sił specjalnych (SOF) w planowaniu NATO jest podstawowym wymogiem.
Dotyczy to zwłaszcza przypadków, gdy NATO usiłuje działać w obszarach, gdzie jego zrozumienie trendów, zdolności i powiązań jest niepełne. NATO zaczęło już przyjmować ten model działania, tworząc sieci gromadzenia i przetwarzania danych wywiadowczych zdolnej do wspierania działań w teatrze operacyjnym, a także do zapewniania kluczowych danych do planowania na wypadek sytuacji kryzysowych.

Globalne i niekonwencjonalne układy partnerskie również mają podstawowe znaczenie dla wysiłków Sojuszu zmierzających do wdrażania wszechstronnej strategii. Mogłoby to mieć zastosowanie w przypadku wspierania przez siły natowskie agencji kierującej działaniami lub międzynarodowego partnera, takiego jak ONZ w nagłej sytuacji kryzysowej. Już teraz siły ISAF w Afganistanie współdziałają z szeroką gamą partnerów koalicyjnych, takich jak Australia i Nowa Zelandia. To zjawisko ma szansę narastać w nadchodzących latach, wobec globalizacji i samej natury wszechstronnego planowania. W istocie, koncepcja strategiczna NATO z 2010 r. jasno stwierdziła, iż NATO jest sojuszem regionalnym o zasięgu globalnym.

Obecnie także w Libii siły NATO współdziałają z partnerami spoza Sojuszu, zwłaszcza Katarem i Zjednoczonymi Emiratami Arabskimi. Oba te państwa arabskie odgrywają znaczącą rolę w szkoleniu libijskich sił opozycyjnych, udowadniając słuszność koncepcji „szkolić przyszłego szkolącego”, która jest kluczowa w planowaniu sił specjalnych NATO. W miarę postępów w działaniach, to rozwiązanie – w powiązaniu ze zwiększaniem interoperacyjności z partnerami spoza NATO – stanie się jeszcze pilniejszą koniecznością. Zwłaszcza, gdyby NATO zdecydowało się działać w innych teatrach operacyjnych, gdzie sukces i porażka zależą od działań podmiotów, którym powierzono operacje lub od współpracy koalicyjnej.

Do tej pory NATO uruchomiło tylko jedną operację antyterrorystyczną (Active Endeavour – Aktywny Wysiłek) , która koncentruje się na przechwytywaniu nielegalnych transportów morskich na Morzu Śródziemnym. Ograniczona do przechwytywania działań terrorystycznych i broni masowego rażenia, operacja Active Endeavour nigdy nie miała być modelem dla przyszłego planowania działań antyterrorystycznych NATO. Niektórzy stratedzy NATO sugerowali konieczność rozszerzenia tej operacji i powierzenia jej ogólniejszego zadania dbałości o bezpieczeństwo morskie, w nawiązaniu do czasów, gdy bezpieczeństwo szlaków żeglugi morskiej było trzonem planowania Sojuszu.

Pod tym względem, w oparciu o nową strategię morską Sojuszu z marca 2011, wśród planistów Sojuszu pojawiło się nowe myślenie o bardziej wszechstronnym podejściu do bezpieczeństwa morskiego, które powinno być przyjęte przez NATO. Mogłoby ono zawierać jasno wyrażony podział pracy z Unią Europejską odnośnie do zadań i misji, pod warunkiem, że Unia Europejska rzeczywiście mogłaby wypracować wiarygodną tożsamość w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, co – jak rozgłaszali jej członkowie – miało być ich celem.

Jednak to, co jest postrzegane, jako zaniechanie działania Unii Europejskiej w Libii, a także fakt, iż jedynie garstka europejskich członków NATO uczestniczyła w działaniach bojowych operacji Unified Protector (Zjednoczony Obrońca) zmniejsza szansę na realizację tego w czasach redukowania środków na obronę. Tak więc NATO wydaje się najbardziej wiarygodnym mechanizmem zbiorowych działań oraz zaspakajania potrzeb w dziedzinie europejskiego bezpieczeństwa w przyszłości. Będzie tak oczywiście pod warunkiem, że Stany Zjednoczone i ich europejscy partnerzy nadal będą zaangażowani i chętni do wydatkowania środków niezbędnych do realizowania rodzących się potrzeb.

Gdy NATO planuje rozważa ogłoszenie nowej inicjatywy w dziedzinie zdolności podczas szczytu Sojuszu w Chicago w 2012 r., przywódcy Sojuszu powinni zastanowić się nad nowymi metodami pozyskiwania dostępu do kluczowych sił wsparcia i zabezpieczenia, często będących własnością poszczególnych państw i kierownictwa ich sił, i przez nich strzeżone.

Pewnym pomysłem jest określanie środków, które mogłyby być delegowane na potrzeby operacji, a następnie skłonienie zainteresowanych państw do użytkowania tych środków ze wspólnej puli na potrzeby Sojuszu. Jest to istotą tego, co sekretarz generalny Rasmussen nazwał „mądrym rozwiązaniem w dziedzinie obrony” – to jest wprowadzeniem oszczędności w obronie z wykorzystaniem metod opartych na współpracy. Wymaga to większej świadomości, iż nie umniejszając potrzeb poszczególnych państw, członkowie Sojuszu są partnerami, którzy dążą do osiągnięcia wspólnych celów.

Dla wielu państw NATO będzie to z pewnością trudne zadanie. Będzie ono wymagać jeszcze dalszych fundamentalnych zmian w sposobach działania ich sił zbrojnych. Jednak, z konieczności, oraz ze względu na kryzys finansowy, planiści obrony mogą nie mieć innego wyjścia, niż odświeżenie starych koncepcji, takich jak racjonalizacja sił i tworzenie wspólnej puli środków, a także projektowanie nowych rozwiązań w zakresie planowania operacyjnego, jeżeli chcą zachować istniejącą strukturę sił i niezbędnych zdolności.

W istocie, Wielka Brytania i Francja analizują opcje takich właśnie rozwiązań, podczas gdy inni, na przykład Holendrzy i Belgowie, od lat ze sobą współpracują. Robiąc to, zachowują podstawowe zdolności w dziedzinach, gdzie żadne z państw nie chciało utracić zdolności operacyjnej. Tak więc określenie zdolności kluczowych dla przyszłości Sojuszu jest podstawowym zadaniem, jeżeli członkowie NATO poważnie chcą utrzymać znaczenie NATO.

Jak pokazały operacje NATO w Afganistanie i nad Libią, planowanie na potrzeby stabilizacji i zwalczania rebelii opierają się na różnym zestawie zdolności i na innych zasadach zaangażowania (odnośnie do użycia siły), niż te, które są niezbędne do ochrony ludności i terytorium Sojuszu. Siły natowskie odebrały trudną lekcję w tym zakresie i wiele się nauczyły, czego czołowym przykładem jest Afganistan.
Jednak pytanie ważne dla przyszłości planistów natowskich brzmi: czy Sojusz kiedykolwiek w najbliższej przyszłości będzie ponownie zaangażowany w tak ambitne operacje poza granicami NATO. Jak pokazały debaty Sojuszu dotyczące Libii, raczej nie ma politycznego apetytu na takie działania, a jeszcze bardziej brakuje zdolności do wspierania fazy stabilizacyjnej operacji po zakończeniu konfliktu, kiedy zdecydowanie mogą być potrzebne kompetencje w zakresie budowania bytu narodowego.

Jednak inne wyzwania pojawiające się na horyzoncie mogą wymagać zaangażowania od NATO, nawet jeżeli nie wszyscy jego członkowie zechcą w tym uczestniczyć. Oczywiście, okazanie zdolności do takich działań zdecydowanie może być istotne, jeżeli Sojusz ma utrzymać swoje znaczenie wobec wyzwań i zagrożeń nowych czasów. Będzie tak zwłaszcza w oczach sceptycznego Kongresu USA oraz innych, którzy czują się sfrustrowani nieefektywnością procedur natowskich, które czasami umniejszają zdolność NATO do maksymalizowania korzyści płynących ze zbiorowego działania i współpracy.