Azja, NATO i jego partnerzy: skomplikowane relacje?

Stosunki NATO z państwami spoza obszaru euroatlantyckiego bardzo się rozwinęły w ciągu ostatnich kilku lat. Współpraca w Afganistanie stała się impulsem dla tego rozwoju. Państwa takie, jak Australia, Nowa Zelandia i Singapur wysyłają obecnie swoich żołnierzy do ISAF (Międzynarodowych Sił Wsparcia Bezpieczeństwa) w Afganistanie. Inne, jak Japonia i Korea Południowa, wnoszą bezpośredni i pośredni wkład w podejmowane tam wysiłki Sojuszu. Te państwa są obecnie określane, jako „pozostali partnerzy na całym świecie”.

O ile państwa, takie jak Australia i Japonia są często postrzegane, jako przedmiot natowskiej polityki partnerstwa, z perspektywy tych państw, partnerem jest NATO. Niniejszy artykuł przeanalizuje, jak NATO jest postrzegane, jako partner przez nowych „partnerów Sojuszu na całym świecie.” Dlaczego państwa te wzmocniły stosunki z NATO? Jakim partnerem jest NATO w oczach tych państw? I czego one oczekują od NATO?

NATO, jako partner polityczny
Przede wszystkim, każde z państw ma inny zestaw motywacji odnośnie do stosunków z Sojuszem. Gdy Japonia wysłała do NATO sygnał zainteresowania rozpoczęciem rozmów w latach 2006 i 2007, było to przede wszystkim posunięcie o charakterze dyplomatycznym. Prawdą jest, że zarówno Minister Spraw Zagranicznych Taro Aso, jak i Premier Shinzo Abe wspominali o możliwości współpracy operacyjnej pomiędzy Japonią i NATO w swoich wystąpieniach na forum Rady Północnoatlantyckiej NATO. Należy jednak pamiętać, że obaj oni poświecili sporo czasu na wyjaśnianie sytuacji bezpieczeństwa w Azji, z uwzględnieniem Chin i Korei Północnej. Abe nawet bezpośrednio „poprosił” Sojusz o „ponaglanie Korei Północnej do podjęcia szczerych posunięć w celu rozwiązania” kwestii uprowadzenia obywateli japońskich przez władze Korei Północnej.

Intencją Japonii jest wykorzystywać NATO, jako dodatkowe forum, na którym można podnosić międzynarodową, a zwłaszcza europejską, świadomość dotyczącą sytuacji bezpieczeństwa w Azji. Dlatego Tokio z uznaniem przyjęło oświadczenia Rady Północnoatlantyckiej potępiające wystrzelenie rakiety przez Koreę Północną w czerwcu 2006 r. oraz próbę broni nuklearnej w październiku tego samego roku. Pomimo bardzo wojowniczego języka, jakim posługuje się Phenian, układanie stosunków z tym państwem pozostaje grą dyplomatyczną, w której bardzo liczy się solidarność międzynarodowa.

NATO może i nie jest samoistnym podmiotem politycznym. Jest jednak największym i najpotężniejszym sojuszem polityczno-wojskowym na świecie oraz – w zamierzony i niezamierzony sposób – liczy się w kwestiach międzynarodowego bezpieczeństwa. To także wyjaśnia, dlaczego ci, którzy sceptycznie odnoszą się do NATO, zwłaszcza niepodzielający wartości NATO, obawiają się rozszerzania sfery działań i wpływów Sojuszu. Image NATO w świecie zewnętrznym, jako wpływowego podmiotu bezpieczeństwa jest być może silniejszy niż NATO sobie to samo uświadamia. Jednak właśnie dlatego, Japonia postrzega NATO, jako ważnego nowego partnera na arenie politycznej. Pozostali partnerzy może pójdą za jej przykładem.

NATO we współpracy operacyjnej
Stosunki Australii i Nowej Zelandii z NATO rozwinęły się w dużej mierze w oparciu o udział ich żołnierzy w ISAF. W rezultacie, współpraca operacyjna jest głównym filarem stosunków Australia-NATO i Nowa Zelandia-NATO, w odróżnieniu od stosunków Japonia-NATO. Państwa te wykorzystują NATO także, jako międzynarodowy mechanizm. Bez NATO Australia i Nowa Zelandia nie mogłyby uczestniczyć w wysiłkach wojskowych w Afganistanie. NATO umożliwiło udział tych państw w podejmowanych tam wysiłkach międzynarodowych. Z racji ich funkcjonowania w ISAF, uprawnione jest, wysuwane przez Australię i inne państw wysyłające kontyngenty, żądanie większego dzielenia się informacjami oraz większego udziału w kształtowaniu polityki i ostatecznym podejmowaniu decyzji. Australia – państwo, które ma ponad 1000 żołnierzy w południowym Afganistanie zaangażowanych w operacje bojowe, jak dotąd najgłośniej ze wszystkich partnerów wypowiadała się w tych sprawach, a NATO rzeczywiście starało się uwzględnić te argumenty.

Wydaje się, że -zarówno na poziomie politycznym, strategicznym, jak i operacyjnym - poziom dzielenia się informacjami oraz włączanie w procesy decyzyjne uległy w minionych latach znacznej poprawie. Spotkanie ministerialne (zwłaszcza na szczeblu ministrów obrony) w formacie ISAF stały się regularnym wydarzeniem, a spotkania przedstawicieli państw użyczających żołnierzy na szczeblu roboczym, na przykład w formacie Grupy Koordynacji Polityki (PCG) są okazją do bardziej merytorycznych konsultacji.

Jednak kwestia, w jakim stopniu NATO jest gotowe włączać państwa spoza jego grona, które udostępniają kontyngenty, w realizację wewnętrznych procedur Sojuszu nie zostanie w przewidywalnej przyszłości rozwiązana w jednoznaczny sposób. Dla NATO uwzględnienie i spełnienie żądań partnerów jest niezbędne do zapewnienia sobie ich stałego wkładu. Zasada „NIE dla opodatkowania bez współrządzenia” obowiązuje również w tym kontekście.

NATO, jako ramy współpracy z USA
Gdy państwa takie, jak Australia i Nowa Zelandia podejmowały decyzję o wysłaniu żołnierzy do Afganistanu, partnerem, którego wybierały niekoniecznie było NATO. W rzeczywistości, gdy Nowa Zelandia po raz pierwszy rozmieszczała żołnierzy w Afganistanie stało się to w ramach operacji Trwała Wolność (Operation Enduring Freedom - OEF), w bliskiej dwustronnej współpracy z USA. Nie było tajemnicą, że była to decyzja o poparciu konkretnie Stanów Zjednoczonych oraz gest solidarności z tym państwem w następstwie wydarzeń z 11 września, co nie miało w tym czasie nic wspólnego ze współpracą pomiędzy Nową Zelandią i NATO. W wyniku rozszerzenia geograficznego zasięgu działań ISAF pod koniec 2006 r. żołnierze nowozelandzcy stacjonujący w prowincji Bamjan musieli przejść spod dowództwa OEF pod ISAF. Z punktu widzenia Nowej Zelandii, wynikająca stąd współpraca z NATO była w dużym stopniu niezamierzonym produktem ubocznym działań tego państwa niezależnych od ISAF.

Jednoznacznie wskazuje to na kolejny niezwykle ważny aspekt NATO, jako ram współpracy w międzynarodowych operacjach pokojowych oraz w innych dziedzinach. Jego wartość polega na tym, że NATO oferuje dodatkową opcję współpracy z USA. Współpraca z NATO, w tym wysyłanie żołnierzy na misje i operacje prowadzone przez NATO może miejsce w kontekście współpracy z USA. To nie powinno dziwić - uwzględniając, że nawet wśród członków Sojuszu wnoszenie wkładu w ISAD lub inne działania prowadzone przez NATO często jest postrzegane, jako sposób zapewnienia sobie dobrych stosunków z USA. „Partnerzy na całym świecie” nie mogą być od tego wyjątkiem.

Bezsprzecznie nie jest przypadkiem, że większość nowych parterów w Sojuszu daleko poza obszarem transatlantyckim, to w istocie sojusznicy USA, jak Australia i Japonia. Współpraca Australii i Japonii Z NATO to nowe oblicza dwustronnych relacji tych państw z USA w dziedzinie bezpieczeństwa. Wspólne oświadczenie USA-Japonii 2+2 (Komisja Konsultacyjna ds. Bezpieczeństwa: SCC) z maja 2007 roku umieściła współpracę Japonii z NATO w kontekście „wspólnych założeń strategicznych” tych dwu sojuszniczych państw.

NATO, jako szkoła wielostronności
Współpraca w Afganistanie, to jedno, ale należy pamiętać, że nie wyczerpuje ona stosunków pomiędzy NATO i partnerami na całym świecie. Po pierwsze, prowadzenie operacji, takich jak ISAF jest wciąż czymś nowym dla NATO i Sojusz ma wiele innych rzeczy do zrobienia. W obszarach takich, jak interoperacyjność, standaryzacja, wspólne zamówienia publiczne, badania i rozwój, wielostronne planowanie i planowanie obronne, NATO ma niezrównaną wiedzę ekspercką i doświadczenie. Są to w istocie dziedziny, w których partnerzy mogą najbardziej skorzystać ze współpracy z NATO.

Kluczem jest wielostronny charakter NATO. Państwom spoza obszaru euroatlantyckiego ogólnie rzecz biorąc brak wielostronnych doświadczeń w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. Na przykład w regionie Azja-Pacyfik, gdzie usytuowanych jest większość nowych partnerów NATO, wielostronna współpraca w dziedzinie bezpieczeństwa jest słaba, albo w ogóle nie występuje. Forum Regionalne ASEAN (ARF) przeprowadziło jedynie pierwsze w historii prawdziwie wspólne ćwiczenia w dziadzienie planowania cywilnego (likwidowanie skutków katastrof) w maju 2009 r.

Wielostronne planowanie i operacje są wciąż nową ideą w tym regionie, a siły zbrojne w państwach regionu mają niewielkie doświadczenie w wielostronnych kontaktach.
W tym kontekście praktyczna współpraca z NATO – udział w ćwiczeniach i seminariach NATO – jest dobrą okazją dla partnerów do zapoznania się z wielostronnymi metodami planowania i działań. Poza tym, w zglobalizowanym świecie - w okresie ograniczania środków na wojsko – potrzebne jest wielostronne podejście do badań i rozwoju oraz zamówień publicznych w dziedzinie sprzętu obronnego; potrzeby te należy realizować we współpracy z innymi państwami. Doświadczenia NATO pod tym względem są dalekie od idealnych. Jednak mimo to, Sojusz stwarza użyteczne warunki do wspierania wielostronnego podejścia do problemów bezpieczeństwa, w którym mogą uczestniczyć państwa partnerskie.

Wyzwania stojące przed NATO
Nowi partnerzy spoza obszaru euroatlantyckiego postrzegają NATO bardzo odmiennie od tradycyjnych partnerów Sojuszu w PdP (Partnerstwie dla Pokoju). Nowi partnerzy nie ubiegają się o członkostwo. Nie są to także państwa wychodzące z komunizmu. Nie potrzebują doradztwa NATO w sprawie sposobów zapewnienia demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi itp. NATO odniosło sukces we wspieraniu partnerów aspirujących do członkostwa w Sojuszu. Jednak wciąż nowością dla NATO jest współpraca z pozaeuropejskimi zaawansowanymi demokracjami.

Po stronie NATO wciąż brakuje konsensusu odnośnie do drogi, jaką NATO powinno podążać w jego stosunkach z nowymi partnerami poza obszarem euroatlantyckim. Uzyskanie większego wsparcia od tych państw - zarówno wojskowego, jak i cywilnego - dla ISAF oraz innych misji i operacji prowadzonych przez NATO, to jedna rzecz. Ze względu na zróżnicowane motywy tych państw w zbliżaniu się do Sojuszu, jest jednak jasne, że NATO potrzebuje jaśniejszego wyobrażenia o tym, co chce osiągnąć poprzez rozwijanie tych nowych układów partnerstwa. Tworzenie nowej koncepcji strategicznej i 2010 roku stwarza na to szansę.

Jako absolutne minimum, NATO musi przemyśleć, jak może odpowiadać na oczekiwania partnerów pod adresem Sojuszu. „Okno szans” jest obecnie otwarte dla NATO, aby uczestniczyć w tworzeniu nowej międzynarodowej struktury bezpieczeństwa. Od NATO zależy, czy zostanie ono wykorzystane.