Globalny terroryzm jest tani, wymaga małych nakładów pracy, przyciąga uwagę świata i pozwala słabym przerazić potężnych. Czy jest jakiś sposób, aby go pokonać? Bjorn Lomborg przedstawia kilka problemów związanych z kosztami oraz oferuje możliwe rozwiązania.
Owoce strachu: zgodnie z zamiarem katastrofy lotnicze z 11 września miały niedługo potem wywołać potężne załamania na rynku giełdowym. © AP / Reporters
Czy tak to się zaczyna? Bieda, choroby i brak nadziei są postrzegane przez niektórych jako pożywki do rekrutowania przyszłych terrorystów. © Reporters
Materialny koszt przeprowadzenia samobójczego zamachu bombowego to zaledwie US$150. Ta skromna inwestycja przynosi śmierć średnio 12 osobom i szerzy strach w całej społeczności dotkniętej atakiem.
Rozwinięty świat reaguje na zagrożenie ze strony islamistycznego terroryzmu budując coraz większe i coraz lepsze fortyfikacje wokół najważniejszych potencjalnych celów. Trudniej jest wejść na lotniska i do ambasad; najważniejsze obiekty turystyczne blokuje się przed potencjalnymi sprawcami ataków bombowych.
Od 2001 roku świat wydał około 70 miliardów dolarów amerykańskich na udoskonalenie środków zapewniających bezpieczeństwo poszczególnych państw. Można przypuszczać, że zmniejszyło to liczbę międzynarodowych ataków o około 34 procent. Jednak co roku śmiertelne żniwo terroryzmu powiększa się średnio o kolejne 67 osób w stosunku do roku poprzedniego.
Ten wzrost liczby ofiar śmiertelnych wynika z tego, że terroryści odpowiadają racjonalnie na zwiększenie ryzyka związane z wzmocnieniem środków bezpieczeństwa. Skoncentrowali się na przedsięwzięciach, które powoduję większą rzeź.
Badania zlecone ostatnio dla projektu Copenhagen Consensus wykazały, że szczególnie narażone państwa wydają nadmierne środki na posunięcia, które jedynie zmieniają ukierunkowanie ataków, zamiast je redukować.
Jak argumentuje autor badań Todd Sandler, terroryści działają z zimną przewidywalnością. Działania rządów zmierzające do zabezpieczenie jednego miejsca po prostu skłaniają terrorystów do przeniesienia uwagi na inny cel.
Zainstalowanie wykrywaczy metali na międzynarodowych lotniskach w 1973 roku doprowadziło do natychmiastowego i długotrwałego spadku liczby porwań samolotów. Jednak w tym samym czasie odnotowano znaczące i duże zintensyfikowanie porwań zakładników oraz innych incydentów, których rezultatem było zwiększenie ofiar śmiertelnych. Skonstruowanie wykrywaczy metali przyniosło niezamierzony skutek w postaci zwiększenia rozlewu krwi.
Jeżeli metody wykorzystywane do zwalczania terroryzmu mają być skuteczne, muszą one albo utrudnić przeprowadzenie wszelkich rodzajów ataków terrorystycznych, albo zmniejszyć zasoby, jakimi dysponują terroryści.
Podobnie fortyfikowanie ambasad USA, do którego dochodziło w tej dekadzie, doprowadziło do zwiększenia liczby zamachów i ataków na urzędników ambasad w niestrzeżonych miejscach. Działania mające zapewnić ochronę urzędnikom spowodowały skierowanie ataków na biznesmenów i turystów, co widzieliśmy na Bali w 2005 roku.
Zwiększenie wydatków na bezpieczeństwo własnego kraju w USA, Kanadzie i Europie wywołało zwiększoną liczbę ataków na interesy amerykańskie na Bliskim Wschodzie i w Azji, gdzie klasyfikują się one jako miększe cele, a islamscy fundamentaliści mogą polegać na poparciu miejscowej ludności.
Przesłanie taktyczne jest proste: jeżeli metody wykorzystywane do zwalczania terroryzmu mają być skuteczne, muszą one albo utrudnić przeprowadzenie wszelkich rodzajów ataków terrorystycznych, albo zmniejszyć zasoby, jakimi dysponują terroryści. Większość obecnie stosowanych metod zwalczania terroryzmu nie realizuje żadnego z tych celów.
„Umocnienie” pewnych celów po prostu skłania terrorystów do przekierowania uwagi. Terroryści mogą obserwować jak rządy zmieniają zabezpieczenia potencjalnych celów, a potem atakują, kierując się tymi wskazaniami. Tak stało się 11 września 2001 roku, gdy lotniska Logan, Newark i Dullesa były postrzegane jako słabo kontrolowane.
Zwiększenie środków obrony w skali światowej o 25% oznaczałoby wydatkowanie kolejnych 75 miliardów dolarów przez pięć lat. Gdyby zrealizował się niezwykle mało prawdopodobny scenariusz, zgodnie z którym ataki zmniejszyłyby się o 25 procent, świat zaoszczędziłby około 21 miliardów dolarów (wyliczenia dostępne na stronie 50 raportu Copenhagen Consensus na temat ponadnarodowego terroryzmu). Nawet wtedy każdy dodatkowy dolar wydany na zwiększenie środków obrony mógłby – w optymalnych warunkach – przynieść zysk w wysokości 30 centów. Nawet dopuszczając te najbardziej korzystne założenia, takie podejście nadal trzeba nazwać kiepską inwestycją.
Dlaczego trzeba dalej wydawać pieniądze – i dlaczego tak dużo?
Poszczególne państwa utrzymują ogromne wydatki w obszarze, gdzie ponoszone są kolosalne koszty, a niewiele się zyskuje, o czym decyduje polityka i ekstremalne unikanie ryzyka. Naturalne jest, że ludzie przesadnie reagują na katastroficzne zdarzenia, których wystąpienie jest niezwykle mało prawdopodobne, zamiast przygotowywać się na bardziej pewne wydarzenia, które powodują małe straty. Poza tym, państwa zaliczające się do potencjalnych celów uczestniczą w wyścigu zabezpieczeń, aby odbić od siebie ataki terrorystyczne i skierować je na cudze terytorium. W tym wyścigu ostatecznie nie będzie żadnych zwycięzców.
Terroryści pod pewnymi względami mają strategiczną przewagę nad społeczeństwami, które atakują. Terroryści mogą ukryć się wśród zwykłych mieszkańców i trudno ich zidentyfikować, a tymczasem liberalne demokracje oferują bogatą gamę potencjalnych celów. Terroryści nie muszą hamować się w swoich atakach; rządy muszą stosować samoograniczenia. Być może jednak najważniejsza asymetria pomiędzy nimi wynika ze zdolności terrorystów do współpracy – oraz w niechęci państw będących potencjalnym celem do jej podejmowania.
Już pod koniec lat 60. ponadnarodowe ugrupowania terrorystów współpracowały ze sobą w ramach luźnych siatek w zakresie szkolenia, wywiadu, zapewniania bezpiecznych kryjówek, wsparcia finansowego, pomocy logistycznej, pozyskiwania broni, a nawet wymiany personelu. Łączą one swoje zasoby, aby powiększyć skromne arsenały.
W przeciwieństwie do nich, państwa będące potencjalnym celem przywiązują dużą wagę do swojej autonomii w sprawach bezpieczeństwa. Czasem nie zgadzają się nawet między sobą, kto jest wrogiem – do niedawna Unia Europejska nie uważała Hamasu za terrorystów. Pomimo różnych programów działania, popleczników i celów, wiele ugrupowań terrorystycznych ma tych samych dwu wrogów: Izrael i Stany Zjednoczone.
Około 40% ponadnarodowych ataków terrorystycznych jest kierowanych na interesy USA, a niektórzy obserwatorzy argumentują, że to jedyne supermocarstwo na świecie mogłoby się bardziej starać, aby prezentować swój bardziej pozytywny wizerunek i negować propagandę terrorystów.
Po części można by to osiągnąć, poprzez relokację lub zwiększenie pomocy zagranicznej. Obecnie Stany Zjednoczone przeznaczają jedynie 0,17 procent PKB na oficjalną pomoc rozwojową, co jest drugim od końca udziałem wśród państw OECD. Pomoc ta jest często niesymetrycznie kierowana do państw, które popierają politykę zagraniczną USA.
Wysiłki, które zmierzałyby do rozszerzenia pomocy humanitarnej, do której nie byłyby doczepione żadne “sznurki” pomogłoby Stanom Zjednoczonym czynić więcej dla pokonywania głodu, chorób i ubóstwa, a jednocześnie znacząco poprawić swoją pozycje i zmniejszyć intensywność zagrożenia terrorystycznego.
Tanie rozwiązanie?
W szerszej międzynarodowej perspektywie zwiększenie współpracy jest trudne ze względu na to, że państwa zazdrośnie strzegą swojej suwerenności w kwestiach polityki bezpieczeństwa. Współpraca jest skuteczna tylko wtedy, gdy jest wszechstronna. Jeżeli wszystkie państwa poza jednym odmówią terrorystom bezpiecznej przystani na swoim terytorium, to jedno uchylające się państwo podważa wysiłki pozostałych.
Gdyby jednak udało się znaleźć wolę polityczną, zwiększona współpraca w celu odcięcia terrorystom źródeł finansowania byłaby stosunkowo tania. Obejmowałaby ona dokonywanie ekstradycji większej liczby terrorystów oraz zdecydowane kroki w kierunku przygwożdżenia charytatywnych wpłat, handlu narkotykami, podrabiania towarów, handlu artykułami i nielegalnych działań, które pozwalają im kontynuować działania.
Ze względu na taniość przeprowadzania ataków terrorystycznych, takie podejście nie koniecznie zredukowałoby liczbę mniejszych incydentów, takich jak „rutynowe” ataki bombowe lub zabójstwa polityczne, ale znacząco utrudniłoby spektakularne akty terroru, które obejmują ogromne planowanie i wymagają poważnych środków.
Korzyści byłyby ogromne. Podwojenie budżetu Interpolu i skierowanie rocznie jednej dziesiątej budżetów Międzynarodowego Funduszu Walutowego przeznaczonych na monitorowanie i budowę potencjału na śledzenie funduszów terrorystów kosztowałoby rocznie około 128 milionów dolarów amerykańskich. Powstrzymanie jednego aktu terrorystycznego o katastrofalnych rozmiarach zaoszczędziłoby w skali globalnej przynajmniej jeden miliard dolarów. Korzyści byłyby prawie dziesięć razy większe od kosztów.
Państwa będące potencjalnym celem muszą pamiętać, że świat zmaga się z wieloma wyzwaniami, które są pod wieloma względami pilniejsze niż terroryzm. Liczba ofiar śmiertelnych ponadnarodowych ataków terrorystycznych od roku 2001 utrzymuje się rocznie na poziomie 583, według danych MIPT (Memorial Institute for Prevention of Terrorism) i amerykańskiego Departamentu Stanu. To kropla w morzu w porównaniu ze śmiertelnością spowodowaną przez HIV/AIDS, malarię, niedożywanie, a nawet wypadki w ruchu drogowym.
Inaczej niż w przypadku innych globalnych wyzwań, wysiłki zmierzające do zwalczania terroryzmu mogą mieć znaczące, niezamierzone skutki negatywne. Silne środki obronne zastosowane w walce z terroryzmem mogą prowokować odwetowe ataki, w miarę zadawania nowych krzywd, prawdziwych lub domniemanych, a przychylanie się do ich żądań jest zachętą dla innych, aby naśladować ich taktykę.
Czasami możliwe jest całkowite zniszczenie jakiegoś ugrupowania terrorystycznego, ale pojawiają się nowe. Działania prowadzące do zabicia przywódców jakiegoś ugrupowania mogą doprowadzić do tego, że zostaną oni zastąpieni przez bardziej bezwzględnych liderów, o czym przekonał się Izrael na przykładzie organizacji Czarny Wrzesień i Hamas.
Ataki terrorystyczne zawsze pozostaną oczywistą i tanią inwestycją dla ugrupowań, których celem jest szerzenie paniki i niepokoju. Każdy dolar wydany przez terrorystów na przeprowadzenie ataków bombowych na środki transportu miejskiego w Londynie w lipcu 2005 roku przyniósł zniszczenia w zadziwiającej kwocie 1 270 000 dolarów amerykańskich (ponieważ zniszczenia, których koszt szacuje się na 2,5 miliarda dolarów wyniknęły z operacji, która kosztowała jedynie dwa tysiące USD).
Przeciwnicy terroryzmu muszą reagować w pewny i racjonalny sposób, aby zagwarantować, że wydatki na tę walkę przyniosą tyle dobra, ile jest to możliwe.
Strach motywuje niektóre państwa do przeznaczania zasmucających kwot na budowanie coraz większych obwarowań wokół potencjalnych celów. Budowanie współpracy międzynarodowej oraz dalekowzroczna polityka zagraniczna przyniosłaby większe korzyści.
Najskuteczniejsze reakcje na terroryzm okazują się najtańsze. Niestety z pewnością nie są one najprostsze.