El concepto estratégico de Madrid y el futuro de la OTAN

El propósito del concepto estratégico de la OTAN es ofrecer un diagnóstico de un entorno de seguridad internacional y dinámico, identificar las principales amenazas y los retos para la seguridad del área euroatlántica, y esbozar soluciones para hacer frente a dichos retos. Por tanto, su propósito es orientar las políticas de la OTAN durante los próximos años. Durante la época de la Guerra Fría, los conceptos estratégicos de la OTAN —cuyo contenido era clasificado— tenían una media de vida de aproximadamente una década. Una vez adoptado, el concepto estratégico de Madrid será el cuarto concepto estratégico de la OTAN desde el final de la Guerra Fría.

Las discusiones iniciales sobre el próximo concepto estratégico versaron sobre la necesidad de preparar a la Alianza para un mundo caracterizado por el auge de las amenazas interestatales y la competición entre grandes potencias. Este hecho, por sí solo, supuso un claro contraste con el énfasis que la Alianza puso en los retos transnacionales y los competidores no pares tras la Guerra Fría.

¿Qué entrañaría el retorno de la competición entre grandes potencias para el equilibrio variable entre las denominadas tres funciones básicas de la OTAN (es decir, la defensa colectiva, la gestión de crisis y la seguridad cooperativa)? ¿Cómo debería preservar la OTAN el equilibrio entre su renovado interés en las amenazas interestatales y la competición entre grandes potencias con la importancia que siguen teniendo las amenazas y los retos transnacionales, como el terrorismo o el impacto del cambio climático en la seguridad? Al considerar la competición entre grandes potencias, ¿qué importancia debe otorgar la OTAN a la amenaza inmediata que encarna Rusia para Europa, frente al desafío más sistémico que supone el auge estratégico de China? Y, ¿cuál debería ser el equilibrio adecuado entre los aspectos militares y no militares de la competición entre grandes potencias? Esta última cuestión adquiere un cariz transcendente por la creciente relevancia de las formas “híbridas” de guerra y de nuevas tecnologías disruptivas, que obligan a la Alianza a hacer hincapié en la capacidad de resiliencia de la sociedad a nivel nacional y a redoblar sus esfuerzos de innovación tecnológica.

La guerra en Ucrania —así como los debates que se están desarrollando sobre cómo puede ayudar la Alianza al país al mismo tiempo que refuerza su capacidad de disuasión en Europa Oriental— se han convertido en temas de agenda en el marco de las discusiones sobre el concepto estratégico. En cierto modo, la actual guerra justifica la opinión de que efectivamente vivimos en un mundo cada vez más competitivo, y que vuelven a aparecer amenazas interestatales. Por otro lado, la naturaleza manifiesta y directa de la invasión rusa pone en entredicho algunas de las suposiciones predominantes sobre la probabilidad de que los futuros conflictos se desarrollen en formas indirectas e híbridas.

Aunque el propósito del concepto estratégico es orientar la estrategia a largo plazo de la Alianza, la prominencia de la guerra en Ucrania y el hecho de que es muy posible que esta tenga repercusiones en los próximos años, hace que la crisis sea importante a la hora de desarrollar el concepto. Sin embargo, la incertidumbre sobre el futuro de las operaciones rusas en Ucrania o las consecuencias de estas para el poder y la postura estratégica de Rusia respecto a la frontera oriental de la Alianza significan que toda reflexión sobre la estrategia de la OTAN en el este deberá trascender del concepto estratégico. En términos más generales, el concepto estratégico debe abarcar no solamente los retos inmediatos en Europa, sino también el desplazamiento general del poder mundial desde el área euroatlántica hacia el Indo-Pacifico.

El actual concepto estratégico de la OTAN, adoptado en Lisboa en 2010, busca lograr un equilibrio entre las denominadas tres funciones básicas de la Alianza: la defensa colectiva, la gestión de crisis y la seguridad cooperativa. El concepto estratégico de Lisboa se inspira en buena medida en su predecesor (adoptado en Washington en 1999) y representa la cristalización de la experiencia de la OTAN en la pos Guerra Fría, una época marcada por la supremacía militar y tecnológica de Occidente y la aparente inexistencia de competidores pares.

Durante el periodo inmediatamente posterior a la Guerra Fría aún estaba muy extendida la creencia de que antiguos adversarios como Rusia, e incluso las grandes potencias emergentes como China, podrían ser integrados de algún modo en el orden internacional regulado. Este fue un periodo verdaderamente excepcional. El superávit de poder del que gozaba Estados Unidos y sus aliados dio a Occidente carta blanca (tanto en el ámbito político como en el militar) para emprender ambiciosas campañas fuera de su territorio y aprovechar las operaciones de gestión de crisis y las iniciativas de seguridad colectiva para ampliar el ámbito del denominado orden internacional abierto y regulado, no solo en la región euroatlántica, sino también fuera de sus fronteras.

Durante el largo periodo de pos Guerra Fría, la defensa colectiva y la disuasión mantuvieron un papel secundario. Aunque representaban los principios básicos de la seguridad euroatlántica, se consideraron casi superfluos dada la supremacía militar y tecnológica de Occidente. La gestión de las crisis y la seguridad colectiva imperaban. Esta realidad, sin embargo, ha sido objeto de cambios y la competición entre las grandes potencias ha vuelto a convertirse en una preocupación. Esto lo ilustran las anexiones de los territorios de Osetia del Sur, Abjasia y Crimea a Rusia en 2008 y 2014, y de forma aún más cruda la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022. También ha sido llamativo el auge estratégico de China y su creciente asertividad en Asia Oriental y en el resto del mundo.
Sus competidores pares vuelven a desafiar la seguridad y la arquitectura de seguridad y geopolítica en las importantes regiones de Europa y Asia Oriental, pero también el tejido institucional y normativo que apuntala el orden internacional abierto y regulado. Adaptar la Alianza a esta nueva ola de competición entre grandes potencias es sin duda el reto más importante de la próxima década.

Desde la creación de la OTAN en 1949 —y posiblemente incluso desde la revolución industrial— la región euroatlántica ha sido el centro de gravedad indiscutible de la política mundial. Los acontecimientos ocurridos en la región euroatlántica y sus proximidades suelen tener un profundo impacto sobre los equilibrios geopolíticos y estratégicos en otros lugares. Sin embargo, en el mundo actual y en el futuro es probable que ocurra lo contrario. A medida que el Indo-Pacífico se convierta en el centro de gravedad del crecimiento económico mundial, la competitividad militar y la innovación tecnológica, cabe esperar que la dinámica surgida de dicha región tenga un impacto creciente sobre otras regiones, incluida la región euroatlántica. Así pues, es probable que la arquitectura de seguridad y geopolítica de la región euroatlántica se vea cada vez más afectada por factores exógenos.

En un mundo que ya no gira alrededor de la región euroatlántica y que se define cada vez más por el auge estratégico de China y la creciente centralidad del Indo-Pacífico, la Alianza tendrá que idear la seguridad de una forma más global. Sin lugar a duda, la región euroatlántica seguirá siendo el referente directo de la OTAN. Sin embargo, es probable que el futuro de esta región —y el de la propia OTAN— se vea cada vez más influenciado por dinámicas geoestratégicas de mayor alcance hasta cierto punto y en formas desconocidas para la OTAN y sus países miembros.

La OTAN debe, por tanto, adaptarse a un mundo en el que la región euroatlántica seguirá siendo importante, pero probablemente pasará a ocupar un lugar secundario en la política mundial, así como en el contexto de la geoestrategia estadounidense. Estos cambios deberían conducir a la Alianza a desarrollar un enfoque de seguridad más global. Al margen de la cuestión más específica sobre si la propia OTAN debería actuar de forma global (p. ej., aumentando su presencia en el Indo-Pacífico), los Aliados deberían reflexionar de forma más sistemática sobre los principales vasos comunicantes entre la seguridad euroatlántica y la dinámica geoestratégica más amplia, en concreto la del Indo-Pacífico. Se destacan tres: las implicaciones globales del auge de China; la evolución de la relación China-Rusia; y la necesidad de Estados Unidos de establecer prioridades entre Europa y Asia, y lo que eso puede significar para la OTAN, la seguridad europea y el dilatado debate sobre la división internacional del trabajo.

La guerra en Ucrania y los esfuerzos de los Aliados para prestar ayuda a este país y reforzar el poder disuasorio en el este parecen haber propiciado un renacimiento de la relación transatlántica y una renovación de la atención a Europa, incluso para Estados Unidos. No obstante, al contrario de lo que pueda pensarse a priori, es poco probable que la guerra en Ucrania cambie el rumbo sostenido que ha tomado el epicentro de la estrategia y la política mundial —o, por ende, de la geoestrategia estadounidense— hacia el Indo-Pacífico. En lugar de frenar el viraje hacia el Indo-Pacífico, la crisis ucraniana y la respuesta que se le ha dado hasta el momento son un poderoso ejemplo de que la dinámica de seguridad y geopolítica en Europa recibe una influencia cada vez mayor de dinámicas externas.

Por un parte, las consideraciones sobre China y Asia han cobrado especial importancia en los debates sobre cómo debería responder Estados Unidos a la agresión rusa en Europa. Hay expertos Hay expertos que sostienen que Estados Unidos debería evitar enfrascarse en una guerra europea para no desviar su atención del Indo-Pacífico. Otros han argumentado que una respuesta contundente de Estados Unidos disuadirá a los adversarios y tranquilizará a sus aliados en otras regiones, especialmente en el Indo-Pacífico. Ahora bien, mientras la seguridad de Europa y del Indo-Pacífico dependa en buena medida del poder de Estados Unidos, y mientras estas dos regiones sigan ejerciendo una presión notable sobre los recursos de defensa estadounidenses, sus arquitecturas de alianza y disuasión seguirán siendo previsiblemente interdependientes. Por eso resulta tan importante una mayor coordinación política y militar entre la OTAN y sus principales socios de Asia-Pacífico, es decir, Japón, Australia, la República de Corea y Nueva Zelanda.

Asimismo, también es importante que la OTAN y sus socios de Asia-Pacífico desarrollen una visión compartida sobre Rusia y China, y sobre cómo puede evolucionar su relación. Sin ignorar las tensiones existentes, si la relación China-Rusia continúa siendo ampliamente cooperativa, los intentos de generar divisiones podrían plantear un desafío. En cualquier caso, la consideración más general es que, independientemente de lo que Estados Unidos y sus aliados europeos y de Asia-Pacífico crean que pueden hacer en relación con Rusia o China, o con su relación, deben permanecer unidos. De lo contrario, se corre el riesgo de que saquen distintas conclusiones sobre la trayectoria de cualquiera de las dos potencias o sobre cómo puede evolucionar su relación y, por tanto, formulen sus políticas a partir de premisas dispares. Esto podría desencadenar una competición entre Estados Unidos y sus aliados, y entre los propios Aliados de la OTAN.

La guerra en Ucrania se ha convertido en un asunto importante del debate sobre el próximo concepto estratégico de la OTAN. No cabe duda de que las discusiones sobre cómo seguir ayudando a Ucrania y fortalecer el poder de disuasión en el flanco oriental de la Alianza cobrarán protagonismo en Madrid en junio. Y es comprensible: la OTAN se creó con el fin de disuadir las guerras en Europa. De hecho, por lo que respecta a las principales cuestiones que rigen el debate sobre el concepto estratégico —es decir, el equilibrio entre las tres funciones básicas; las amenazas estatales frente a las no estatales; las amenazas militares frente a las no militares; Rusia frente a China, etc.—, la guerra en Ucrania podría inclinar la balanza más a favor de Rusia de lo que muchos habrían anticipado justo antes de la invasión.

Sin embargo, preparar a la Alianza para un contexto que se caracteriza cada vez más por la competición entre grandes potencias obliga a no limitarse a la actual crisis de Europa Oriental y a reflexionar sobre los acontecimientos geoestratégicos más generales. Esto es especialmente importante si se tiene en cuenta que la región euroatlántica está perdiendo protagonismo en la competición estratégica mundial, y el hecho de que la dinámica de seguridad en Europa y su entorno se verá progresivamente afectada por acontecimientos de carácter extraeuropeo. Es fundamental que la Alianza desarrolle un enfoque más global de la seguridad y, más concretamente, que comprenda mejor los avances geoestratégicos del Indo-Pacífico y sus posibles implicaciones para la seguridad euroatlántica.