Rapport d'activité aux Ministres du Comité Directeur Politico-Militaire/Groupe ad hoc sur la coopération en matière de maintien de la paix

1. La décision prise par les ministres du CCNA, à Istanbul, de conjuguer les travaux du CCNA et du PfP dans le domaine de la coopération en matière de maintien de la paix s'est traduite par la fusion du Comité directeur politico-militaire du PfP et du Groupe ad hoc sur la coopération en matière de maintien de la paix. L'organe issu de cette fusion (le PMSC/AHG) restera l'instance principale pour les consultations sur les questions politiques et conceptuelles liées au maintien de la paix. Assistent aux réunions du PMSC/AHG les membres du CCNA et du PfP et les pays de la CSCE qui ont une expérience du maintien de la paix et qui ont manifesté le souhait de coopérer avec le Groupe. Afin de renforcer la coordination des travaux avec d'autres organisations, des représentants du Président en exercice de la CSCE y assistent aussi régulièrement. En outre, des membres du Secrétariat des Nations Unies ont également pris part à un certain nombre d'activités de ce Groupe.

I. APPROCHES CONCEPTUELLES

1. Lors d'un séminaire organisé à Bruxelles du 5 au 7 octobre 1994, le Groupe a poursuivi les débats sur l'évolution des questions conceptuelles liées au maintien de la paix. Ont assisté au séminaire des orateurs de l'OTAN, des Nations Unies (y compris du HCR et du Département des affaires humanitaires des Nations Unies), de la CSCE, de l'UEO, de la Commission européenne et de la Force multinationale et Observateurs (FMO). Treize délégations ont présenté des exposés officiels sur l'évolution des concepts et des doctrines de maintien de la paix ainsi que sur leurs propres expériences nationales en la matière. Les conclusions du séminaire et les questions nécessitant la poursuite d'un débat sont résumées en annexe II. En suite aux débats du séminaire, le PMSC/AHG a entrepris un examen approfondi des définitions, des principes et des critères figurant dans le rapport entériné par les ministres du CCNA à Athènes, en juin 1993, afin de déterminer la manière de les développer à la lumière des enseignements tirés des activités de maintien de la paix menées depuis lors. En outre, le Groupe procède à une comparaison entre les diverses doctrines nationales de maintien de la paix en vue de recenser les similitudes et les différences et de promouvoir une meilleure coordination, ce qui permettra de mener à bien des opérations multinationales.
2. L'organisation d'un séminaire sur les aspects juridiques du maintien de la paix a été envisagée pour le printemps 1995. Faisant suite à la réunion tenue le 21 octobre par le PMSC/AHG avec la participation d'experts juridiques, ce séminaire examinerait de manière plus approfondie un certain nombre de questions juridiques importantes liées aux opérations de maintien de la paix, y compris les mandats, la base juridique de la présence et des mesures prises par le personnel chargé du maintien de la paix, en vertu des chapitres VI et VII de la Charte des Nations Unies, les limitations imposées à la souveraineté nationale et les questions juridiques relatives aux exercices de maintien de la paix.

II. MESURES POUR UNE COOPERATION PRATIQUE EN MATIERE DE MAINTIEN DE LA PAIX

1. En ce qui concerne les activités de coopération pratique, les travaux se sont poursuivis sur la base du programme entériné par les Ministres en décembre 1993.
2. Exercices de maintien de la paix. Au cours de l'automne 1994, les trois premiers exercices conjoints de maintien de la paix ont été organisés, dans le cadre du PfP/CCNA, en Pologne, aux Pays-Bas, en mer du Nord et dans la région du Skaggerak. Au total, des forces et/ou des navires de vingt pays - dix Alliés et dix Partenaires - ont pris part à un ou plusieurs de ces exercices. En outre, plusieurs pays ont envoyé des observateurs.
3. Treize pays et quelque 650 hommes ont participé à l'exercice Cooperative Bridge qui s'est déroulé du 12 au 16 septembre à Biedrusko, en Pologne. Du 28 septembre au 7 octobre, quatorze pays ont fourni des navires et des aéronefs pour l'exercice Cooperative Venture organisé en mer du Nord et dans la région du Skagerrak. Du 24 au 28 octobre, douze pays et un millier d'hommes ont pris part à l'exercice Cooperative Spirit qui s'est déroulé en Veluwe, région du centre des Pays-Bas.
4. Non seulement ces exercices ont permis de renforcer la confiance et de partager les expériences en matière de maintien de la paix, mais ils ont aussi été riches d'enseignements pour ce qui est de la planification et de l'exécution conjointes d'exercices et de l'interopérabilité des forces des Etats alliés et des pays partenaires agissant ensemble dans le cadre du maintien de la paix. Le programme d'exercices pour 1995 sera fondé sur les enseignements tirés en 1994 et sur d'autres expériences pertinentes et il permettra de promouvoir davantage l'interopérabilité par la mise au point, très nécessaire, de procédures opérationnelles, de doctrines, et de moyens d'entraînement, de commandement et de contrôle et de logistique compatibles entre l'OTAN et les Partenaires du PfP.
5. Un certain nombre d'exercices bilatéraux et multilatéraux ont également été organisés dans l'esprit du PfP, comme l'exercice américano-russe Peacekeeper 94 et l'exercice maritime parrainé par la Bulgarie Breeze 94. Un programme global d'exercices conjoints est mis sur pied pour 1995; il est axé sur des scénarios progressivement plus complexes, comportant toute une série d'activités de maintien de la paix et autres. Comme en 1994, un certain nombre d'exercices multilatéraux parrainés par un pays sont également prévus dans «l'esprit du PfP» pour 1995.
6. Coopération en matière de communications, de commandement et de contrôle. Les communications sont une dimension importante des opérations de maintien de la paix, et les travaux entrepris l'an dernier sous la conduite des Pays-Bas se sont poursuivis depuis lors. Un projet de concept sur les communications pour les opérations de maintien de la paix est en cours d'élaboration; il tiendra compte des efforts de coopération entrepris parallèlement pour le commandement et le contrôle. Les travaux relatifs à l'étude de faisabilité concernant la mise sur pied d'une base de données pour les matériels de communication se poursuivent. En outre, le Royaume-Uni a accepté de conduire les travaux en vue de se mettre d'accord sur la question importante et complexe du commandement et du contrôle dans les opérations de maintien de la paix, avec notamment la tenue d'un séminaire sur le sujet pendant l'été 1994 et la synthèse des points de vue nationaux sur cette question.
7. Coopération en matière de formation. Au milieu de l'année 1994, le Danemark a diffusé une première édition d'un manuel des stages de maintien de la paix, résumant les informations fournies par les pays du CCNA sur les stages nationaux de maintien de la paix et les autres possibilités de formation connexes. Une deuxième édition actualisée et plus complète de ce répertoire sera diffusée au printemps de 1995. Par ailleurs, l'établissement de normes pour la formation en matière de maintien de la paix se poursuit sous la conduite du Danemark. Au cours de la période considérée, plusieurs stages de formation consacrés spécifiquement au maintien de la paix ont été organisés sous les auspices de l'OTAN (SHAPE) et de certains pays, y compris des stages pour du personnel en provenance de pays du CCNA, en Pologne, dans la République tchèque et dans les pays nordiques. Pour 1995, plusieurs pays PfP proposent toute une série de stages. En outre, le nombre de stages de l'Ecole du SHAPE consacrés au maintien de la paix va augmenter, et un stage d'introduction à la logistique de l'OTAN devrait être mis au point et proposé.
8. Coopération en matière de logistique. Dans le prolongement du fructueux séminaire sur la logistique organisé à la fin de 1993 et des journées d'étude qui ont suivi en 1994, un recueil des enseignements tirés du soutien logistique apporté aux opérations de maintien de la paix a été établi et distribué aux pays. En 1995, outre le stage de logistique mentionné au paragraphe 10, il est prévu d'examiner les procédures logistiques sur le terrain dans les opérations de maintien de la paix et d'envisager la possibilité d'établir un registre des matériels pour le maintien de la paix et l'aide humanitaire.
9. Coopération en matière de maintien de la paix. Le PMSC/AHG a noté, s'agissant des résultats pratiques de ce qui précède, qu'un pas important avait été fait en direction du renforcement de la coopération en matière de maintien de la paix grâce au déploiement d'un peloton lituanien dans le cadre du bataillon danois des forces de la FORPRONU dans le secteur Nord (DANBAT) en Croatie. Ce déploiement est le résultat de l'accord bilatéral conclu entre le Danemark et la Lituanie, et est également considéré comme un pas vers la mise sur pied du bataillon balte mixte de maintien de la paix.

ANNEXE I

PROGRAMME DE TRAVAIL DU PMSC/AHG -1995

ANNEXE AU RAPPORT DU 2 DECEMBRE 1994 AUX MINISTRES

1. MISE AU POINT D'UNE APPROCHE COMMUNE DES CONCEPTS ET DES BESOINS OPERATIONNELS LIES AU MAINTIEN DE LA PAIX

   Mesures:

   1. Procéder à des échanges de vues sur les concepts, la terminologie et les doctrines nationales de maintien de la paix, dans le cadre du CCNA/PfP.
   2. Tenir un séminaire sur les aspects juridiques du maintien de la paix au printemps 1995.
   3. Elargir et approfondir les contacts et la coopération avec les Nations Unies et la CSCE sur les questions liées au maintien de la paix et encourager les échanges d'informations dans ce domaine avec d'autres organismes concernés, tels que la Commission européenne et l'Union de l'Europe occidentale.
   4. Interface civilo-militaire : à poursuivre comme l'un des éléments des travaux sur les aspects humanitaires des opérations de maintien de la paix.
   5. Relations publiques : tenue d'un séminaire en 1995.
   
   
2. COOPERATION CONCERNANT LA PLANIFICATION DES ACTIVITES DE MAINTIEN DE LA PAIX

   Mesures:

   1. Commandement et contrôle : débat avec la participation d'experts, sur le document britannique révisé.
   2. Coopération en matière de planification : procéder en harmonie avec les travaux menés dans d'autres instances.
   3. Identification des moyens : procéder en fonction de la suite de l'élaboration des arrangements des Nations Unies sur le dispositif d'attente.
   
   
3. MISE AU POINT D'UNE BASE TECHNIQUE COMMUNE EN MATIERE DE MAINTIEN DE LA PAIX

   Mesures:

   1. Télécommunications : soutien à apporter au Groupe d'experts pour mettre au point un concept relatif aux télécommunications et une étude de faisabilité pour une base de données concernant les télécommunications.
   2. Incidences en matière de matériels : débats éventuels au niveau des experts concernant les besoins en matériels, ainsi que les questions critiques que pose l'interopérabilité.
   
   
4. ENTRAINEMENT, FORMATION ET EXERCICES LIES AU MAINTIEN DE LA PAIX

   Mesures:

   1. Soutien à apporter au Groupe d'experts en vue de l'élaboration d'un répertoire de stages sur le maintien de la paix.
   2. Etude des rapports dressés à la fin des exercices conjoints organisés dans le cadre du PfP et du CCNA et de rapports similaires des pays membres sur les exercices bilatéraux et multilatéraux menés dans l'esprit du PfP.
   3. Synthèse et analyse des enseignements tirés de tous les exercices de maintien de la paix liés au PfP.
   
   
5. ASPECTS LOGISTIQUES DU MAINTIEN DE LA PAIX

   Mesures:

   1. Mise à jour du recueil des enseignements tirés du soutien logistique apporté aux opérations de maintien de la paix, en fonction des contributions des pays.
   2. Exposés sur le Manuel de l'ONU sur la logistique des opérations de maintien de la paix et sur le nouveau stage de logistique du SHAPE.

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ANNEXE II

SEMINAIRE SUR LE MAINTIEN DE LA PAIX ET SA RELATION AVEC LA GESTION DES CRISES

Résumé établi par le Président

Introduction

1. Le séminaire sur «le maintien de la paix et sa relation avec la gestion des crises» s'est tenu du 5 au 7 octobre 1994 au siège de l'OTAN sur la base du concept adopté par le Comité directeur politico-militaire/Groupe ad hoc sur la coopération en matière de maintien de la paix «NACC-AHG-N(94)9(2e révision)». Environ l50 participants représentant 38 pays et diverses organisations internationales, dont des organisations d'aide humanitaire, ont participé au séminaire.
2. Le programme comprenait des discours des représentants de l'ONU, de la CSCE et de l'OTAN sur le thème du séminaire. Treize délégations - Belgique, Canada, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, France, Hongrie, Italie, Pologne, Espagne, Suède et Royaume-Uni - ont présenté des contributions nationales. D'autres exposés ont été faits par les représentants de l'Union européenne, de l'UEO, du Département des affaires humanitaires de l'ONU, du Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) et des Forces multinationale et Observateurs. Le général Briquemont, en sa qualité d'ancien commandant de la FORPRONU en Bosnie-Herzégovine et M. l'ambassadeur Eide de la Conférence internationale sur l'ex-Yougoslavie ont apporté des contributions fondées sur leur expérience personnelle.
3. Le présent document est un compte rendu analytique du séminaire.

Questions conceptuelles

1. Le premier jour du séminaire a été consacré à un débat sur l'évolution récente du concept de maintien de la paix, c'est-à-dire notamment sur le développement du rôle du maintien de la paix et sa relation avec la gestion des crises ainsi que sur une réévaluation de nouvelles tâches, y compris l'importance accrue des rapports entre les secteurs civil et militaire dans les opérations de maintien de la paix.
2. On a souligné que l'évolution des concepts de maintien de la paix a été déterminée par l'expérience pratique et qu'il s'est agi en fait de ce que aucuns appeleraient une «évolution forcée». Non seulement le nombre d'opérations de maintien de la paix a augmenté, mais les fonctions et les tâches se sont rapidement diversifiées. Le représentant de l'ONU a fait observer que l'évolution rapide des fonctions et de la pratique du maintien de la paix a précédé leur conceptualisation; c'est pourquoi aucune nouvelle doctrine de l'ONU ne vient étayer l'action de cette organisation dans ce domaine. Même s'il existe encore des opérations de maintien de la paix dites «traditionnelles», conduites par des forces équipées d'armes légères avec le consentement des parties au conflit, un nombre croissant d'opérations peuvent être qualifiées de multifonctionnelles ou multidimensionnelles. Ces opérations, qui comprennent encore des tâches militaires, englobent diverses fonctions, telles que le déploiement préventif, le désarmement et la démobilisation de forces, la protection et l'apport de l'aide humanitaire, le rétablissement de l'ordre public et de nombreuses autres tâches civiles telles que le contrôle du respect des droits humanitaires et la facilitation du retour des réfugiés. On peut établir une distinction entre, d'une part, des opérations multifonctionnelles conduites sur la base d'un règlement négocié (par exemple Cambodge et Namibie), ayant une durée limitée et de grandes chances de succès et, d'autre part, d'autres opérations de ce type où un tel règlement fait défaut (Somalie et ex-Yougoslavie), dont la durée est indéterminée, où l'on doit davantage recourir à la force et qui ont moins de chances de connaître un succès rapide. Les questions qui se posent dans les Etats dits «en faillite», où l'un des objectifs de la mission de maintien de la paix peut être le rétablissement de l'autorité de l'Etat, constituent un scénario particulièrement difficile. Ces questions ont un caractère tout à fait spécial et doivent être traitées au cas par cas.
3. Dans le cas des opérations de maintien de la paix multifonctionnelles complexes, qui a été évoqué dans un certain nombre d'exposés, l'extension de la «zone grise» fait apparaître la nécessité de décisions claires et rapides. Il est extrêmement important d'intervenir de bonne heure dans une crise pour éviter de gaspiller du temps et des ressources. Une prompte coordination entre les organisations internationales et les pays participant à une opération de maintien de la paix est essentielle afin d'éviter les doubles emplois et d'assurer la rentabilité. Les participants au séminaire ont souligné que l'ONU tendait à faire de plus en plus appel aux organisations régionales pour l'exécution d'opérations de maintien de la paix sous son mandat. Cela exige une coordination et une rationalisation encore plus grandes de leurs activités et de leurs façons d'opérer. Dans ce contexte, on a souligné le rôle important de la CSCE dans l'alerte précoce et la prévention des conflits. On a appelé l'attention sur le fait que la CSCE avait le statut conféré par le chapitre VIII de la Charte des Nations Unies et que, de ce fait, elle pouvait confier un mandat d'opération de maintien de la paix aux termes du Document final d'Helsinki de 1992. Elle ne l'a pas encore fait jusqu'à présent, mais il y a de plus en plus de chances pour qu'elle prenne une décision en ce sens dans le proche avenir, par exemple pour une opération multinationale de maintien de la paix au Haut-Karabakh.
4. L'aspect multidimensionnel des nouvelles opérations de maintien de la paix exige aussi une nette augmentation du nombre des tâches tant civiles que militaires et une grande diversification de ces tâches, avec ce que cela implique sur le plan de la formation. L'interface des aspects militaire et civile devient plus importante, d'autant que le nombre d'organisations humanitaires participant au maintien de la paix augmente. Dans le cas des opérations de maintien de la paix multifonctionnelles complexes, il n'en est que plus important d'établir des procédures et une organisation facilement compréhensibles pour les personnels de tous les pays et organismes participants.
5. De nombreux orateurs ont fait valoir qu'un recours à la force plus ferme ou plus vigoureux est de plus en plus nécessaire dans les opérations de maintien de la paix, aux termes tant du chapitre VI que du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. En particulier, selon certaines délégations, invoquant l'article 40 de la Charte (chapitre VII), le concept d'autodéfense par anticipation qui suppose un plus grand recours à la force pourrait être appliqué au niveau opérationnel pour justifier une action offensive. Le représentant des Nations Unies a également évoqué les questions de maintien de la paix de «seconde génération», où un recours plus vigoureux à la force n'entraîne pas, en tout état de cause, un passage du seuil entre le chapitre VI et le chapitre VII. Dans ce contexte, un débat s'est engagé sur les principes et les critères énoncés dans le rapport d'Athènes. En ce qui concerne le concept d'impartialité, divers participants ont souligné qu'il n'était pas synonyme de neutralité. L'impartialité au niveau stratégique et politique demeure essentielle mais l'application de son principe au niveau tactique ne saurait justifier l'inaction d'une force de maintien de la paix dans le cas où une partie agit à l'encontre du mandat et des objectifs d'une opération. D'un autre côté, une telle action de la force de maintien de la paix peut être interprétée par la partie concernée comme de la partialité. L'application stricte de l'impartialité peut donc se révéler difficile dans la pratique. Des considérations analogues interviennent quant au principe du consentement qui devrait évidemment être respecté pour le lancement d'une opération mais qu'on ne devrait pas nécessairement invoquer pour chaque initiative sur le terrain, dans la mesure où cela peut entraîner, pour une force de maintien de la paix, l'impossibilité d'opérer efficacement dans le cadre de son mandat.
6. Bien que le concept de maintien de la paix ait nettement évolué depuis juin 1993, on a estimé que les définitions du rapport d'Athènes restaient généralement valides. Toutefois, il y a peut-être lieu de les élaborer davantage compte tenu des nouveaux aspects qui se dessinent actuellement dans ce domaine. Plusieurs pays ont présenté leur doctrine nationale en matière de maintien de la paix et, de ce fait, on a ressenti le besoin de traiter la question plus en détail et d'essayer de jeter une base commune. On a également souligné la nécessité d'élaborer un concept, des principes et des conditions ou critères séparés pour les opérations de rétablissement de la paix, dans la mesure où elles se distinguent du maintien de la paix.

Expérience acquise jusqu'à présent

1. Le deuxième thème majeur du séminaire était l'expérience acquise jusqu'à présent par les organismes ou institutions dans la conduite d'activités multilatérales de gestion de crise et de maintien de la paix, ainsi que la nécessité d'harmoniser davantage ces activités. Au cours du deuxième et du troisième jour du séminaire, une bonne partie de la discussion sur ce thème a porté naturellement sur l'expérience acquise dans l'ex-Yougoslavie, les relations de travail établies à la suite de cette expérience et les domaines où un complément de travail est nécessaire.
2. Un certain nombre de participants ont exprimé l'avis que l'approche des institutions européennes à l'égard du maintien de la paix évoluait, la CSCE, l'Union européenne et l'UEO étant toutes trois en train d'examiner de nouvelles façons de faire face à des situations nécessitant le maintien de la paix. Les relations entre les divers organismes régionaux et internationaux participant au maintien de la paix évoluent également dans la mesure où l'ONU et ses organismes commencent à collaborer plus étroitement avec d'autres organismes régionaux et non gouvernementaux dans ce domaine. Par le passé, des structures de gestion des crises ont été établies essentiellement pour faire face à l'agression dans le contexte d'une défense collective, comme dans le cas de l'OTAN. Les événements de l'ex-Yougoslavie ont pris au dépourvu pratiquement toutes les institutions européennes et c'est pourquoi ces institutions essaient maintenant d'élaborer des approches et des principes nouveaux leur permettant de répondre rapidement et efficacement aux crises futures. Les participants ont noté que les crises sont le plus souvent de nature politique et qu'il faut maintenant recourir davantage à des moyens diplomatiques et politiques, ainsi que militaires, pour les contenir et les gérer.
3. Par ailleurs, à propos des réponses qu'il convient d'apporter à des crises comme celles de la Yougoslavie, on a fréquemment soulevé la question du mandat confié aux acteurs du maintien de la paix. Les participants étaient d'accord sur le fait que seules l'ONU et la CSCE pouvaient conférer ce genre de mandat. On a généralement convenu que l'idéal était que ces mandats reflètent des objectifs politiques et une vision stratégique clairs et fassent l'objet d'une bonne information au moyen de rapports établis sur le terrain. En pratique, toutefois, cela s'est révélé difficile et, en fait, la définition d'un mandat pouvait devenir un processus progressif suscité par des douzaines de résolutions du Conseil de sécurité, comme cela a été le cas dans le conflit de l'ex-Yougoslavie. Un mandat large et souple, bien qu'utile du point de vue opérationnel, pouvait aller à l'encontre de la définition d'un objectif clair.
4. La question de la clarté du mandat a été liée à celle de l'unité de commandement. Un certain nombre d'orateurs ont déclaré que les opérations de maintien de la paix devaient s'exécuter sous un commandant unique chargé des aspects militaire, humanitaire et de toutes les autres composantes de l'opération, et relevant directement des autorités politiques de l'organisation mandante. Cette unité de commandement permettrait une étroite coordination et éviterait les doubles emplois ou, ce qui est pire, les efforts contradictoires. Les pays participants doivent envoyer des troupes bien entraînées et bien équipées ayant une connaissance de la culture locale et elles ne devraient pas anticiper les décisions du commandement sur le terrain . Un orateur a observé qu'en pratique le succès de l'opération «Deny Flight» donnait à penser que l'unité d'effort pouvait dans une certaine mesure remplacer l'unité de commandement (même si ce n'était pas l'idéal).
5. Tous les exposés ont mis en exergue la nécessité d'une coordination et d'une coopération étroites entre tous les éléments d'une opération de maintien de la paix. De bonnes communications entre toutes les parties sont primordiales, et elles peuvent être facilitées par des réunions et des échanges réguliers de personnel ainsi que par l'utilisation d'officiers de liaison. Est utile à cet égard la formation des personnels militaire et civil afin qu'ils comprennent mutuellement leurs perspectives et leurs façons d'opérer même si, en période de crise, il est difficile en pratique d'organiser une formation pour un personnel dont on a souvent un besoin urgent ailleurs.
6. La nécessité d'une stratégie efficace de l'information a été un autre enseignement important. Cette stratégie aurait les objectifs suivants : informer la population locale et en obtenir le soutien et le consentement, conserver l'adhésion du public dans les pays fournisseurs de troupes et établir de bonnes relations avec les médias sur le théâtre d'opérations.