Edition Web No. 5 - Sept. 1996 Vol. 44 - pp. 10-15

Faire face aux risques de prolifération: adapter l'Alliance au nouvel environnement de sécurité Ashton B. Carter & David B. Omand Lors de la rédaction de cet article, Ashton Carter était Secrétaire adjoint à la défense des Etats-Unis, chargé de la politique de sécurité internationale, et coprésident avec David Omand du Groupe défense de haut niveau sur la prolifération de l'OTAN. (35Kb) David Omand était Directeur des affaires politiques au ministère britannique de la défense. (27Kb)

En juin dernier, les ministres des Affaires étrangères et de la Défense de l'OTAN ont entériné les fruits de deux années de travail de l'Alliance relatifs au développement d'une nouvelle approche globale visant à faire face aux risques militaires que présente la prolifération des armes nucléaires, biologiques et chimiques (NBC) et de leurs vecteurs. L'attention croissante accordée au défi constitué par la prolifération des armes NBC est une preuve des changements entrepris par l'OTAN afin de relever les défis liés au nouvel environnement de sécurité. Le Groupe défense de haut niveau sur la prolifération (DGP) a récemment achevé, avec la participation de la totalité des 16 Alliés et de nombreuses autres organisations de l'OTAN, un programme d'activités intenses d'une durée de deux ans visant à définir les efforts de défense de l'Alliance contre les risques présentés par la prolifération des armes de destruction massive. Au cours de ces deux années, le DGP a innové et montré que l'OTAN, là encore, s'adapte au nouvel environnement de sécurité. Le DGP a mis au point un plan d'action, approuvé par les ministres de la Défense de l'Alliance en juin dernier, visant à préparer l'OTAN à faire face aux risques présentés par la prolifération, et a émis des recommandations visant à améliorer les moyens qui contribuent à la modernisation globale du dispositif en matière de défense de l'Alliance. Le DGP a adopté des méthodes de travail foncièrement différentes de celles des multiples comités et groupes qui se réunissent pour gérer les affaires courantes de l'Alliance. Son président et son personnel ne sont pas issus de l'Etat-major international ou d'un pays spécifique, mais de deux pays associés -l'un européen, l'autre nord-américain. La France a donné au DGP son premier coprésident européen et, au cours de ces 12 derniers mois, la coprésidence a été assurée par le Royaume-Uni et les Etats-Unis. Bien qu'il s'agisse là d'une forme d'organisation nouvelle, le groupe ainsi coprésidé a fourni des résultats impressionnants: en l'espace de 24 mois, il a réuni au sein de l'Alliance, un large consensus fondé sur trois rapports qui ont reçu l'aval des ministres. En effet le rythme et l'étendue des succès du DGP depuis mai 1994 constituent une remarquable réussite pour l'Alliance et la coopération transatlantique.

M. Charles Millon, ministre français de la Défense (à droite), aux côtés du Représentant permanent de la France, M. Gérard Errera, au siège de l'OTAN, avant une réunion historique du Conseil en session des ministres de la Défense. (Photo OTAN 29Kb) La participation active de la France dès le début, et, en particulier, le rôle dirigeant qu'elle a joué à la création du DGP, constituent une autre caractéristique de ce groupe d'orientation de la politique de défense. Comme l'ont noté les ministres des Affaires étrangères réunis à Berlin, en juin dernier, les travaux du DGP ont joué un rôle important dans le processus d'adaptation interne de l'OTAN et dans les débuts du réengagement français dans le cadre de la planification militaire de l'Alliance. Origines du DGP Les efforts de l'OTAN pour résoudre le problème de la prolifération sont développés à partir du Concept stratégique de l'Alliance de 1991; celui-ci identifiait les différents défis et risques pour la sécurité des pays membres qui pouvaient naître des profondes transformations politiques ayant eu lieu en Europe centrale et orientale depuis 1989. Le Concept stratégique attirait l'attention sur les risques complexes et provenant de directions multiples qui pesaient désormais sur la sécurité de l'Alliance et soulignait notamment l'importance des facteurs de paix et de stabilité dans les pays situés à la périphérie sud de l'Europe; il constatait en outre la prolifération des armes nucléaires, biologiques et chimiques (NBC) et des missiles balistiques dans cette région. Le Concept stratégique dénonçait la prolifération des armes NBC et de leurs vecteurs comme un problème nécessitant une attention particulière, et il insistait sur la nécessité, pour l'Alliance, de maintenir des forces et un niveau de préparations appropriés aux différents types de risques auxquels les pays membres pourraient être confrontés, y compris des éléments de réaction rapide afin d'empêcher toute tentative de coercition ou d'intimidation. A la suite de l'adoption du Concept stratégique, une série d'événements importants et l'évolution à l'échelle internationale ont amené l'OTAN à se concentrer de manière plus intense sur le défi de la prolifération des armes NBC. Premièrement, l'étendue de la prolifération des armes NBC et ses implications pour la sécurité de l'Alliance devenaient tangibles aux membres de l'OTAN. En 1993, plus de 25 pays, pour beaucoup situés à proximité du territoire de l'OTAN, avaient été identifiés comme disposant potentiellement de capacités NBC, et la moitié d'entre eux, au moins, étaient en possession de missiles balistiques opérationnels,tandis que d'autres pays s'efforçaient de s'en doter. Deuxièmement, l'accès de plus en plus facile à des technologies-clés accélérait la croissance des capacités NBC dans le monde. Les pays cherchant à se procurer ces capacités bénéficiaient de la vague croissante de technologies pouvant recevoir un double emploi disponible sur le marché, dont il est difficile de limiter l'acquisition par la réglementation des exportations. Les préoccupations de l'Alliance ont été renforcées par l'éclatement de l'Union soviétique, en décembre 1991, et par la possibilité d'accéder plus facilement à la technologie, aux matériaux et aux connaissances liés aux armes NBC, jusque là strictement contrôlés et maîtrisés à l'intérieur des frontières de l'ex-Union soviétique. Bombes de 225 kg remplies d'agents chimiques en attente de destruction en Irak. (Photo UNSCOM 40Kb) Enfin, le conflit dans le golfe Persique a fortement aggravé les risques potentiels que représentent la prolifération des armes NBC pour la sécurité. Le monde entier n'a pu qu'observer, en toute impuissance, lorsque l'Irak, qui avait déjà utilisé des armes chimiques durant la guerre avec l'Iran et contre son propre peuple, a lancé des missiles SCUD contre les forces de coalition et les populations civiles et fait planer la menace d'attaques aux armes chimiques. Ce n'est que récemment, à la suite de défections de l'Irak et d'inspections de vérification conduites par les équipes de la Commission spéciale de l'ONU sur l'Irak (UNSCOM), que nous avons commencé à mieux réaliser l'ampleur et la véritable nature des efforts de ce pays dans le domaine des armes NBC. Il est clair, désormais, que l'Irak possédait des armes chimiques et biologiques prêtes à être lancées et se consacrait énergiquement à leur perfectionnement. Ce conflit met donc en lumière les possibilités de menace d'utilisation des armes NBC et de leur vecteurs dans une crise future, et prouve qu'il est important de pouvoir former des coalitions militaires efficaces et correctement équipées afin d'y faire face. M. Rolf Ekeus, envoyé spécial des Nations unies en Irak, devant un portrait de M. Saddam Hussein, à Bagdad, où il a tenu une conférence de presse en juin dernier, après l'autorisation de libre accès aux sites militaires accordée par l'Irak aux inspecteurs des Nations unies. (EPA/Belga 30Kb) Reconnaissant que la prolifération constituait une menace pour la sécurité internationale, les Chefs d'Etat et de Gouvernement de l'OTAN ont donné instruction à l'Alliance, lors du Sommet de Bruxelles, en janvier 1994, d'intensifier et d'étendre ses efforts contre la prolifération. Cela a constitué, avec le Partenariat pour la paix et le concept de Groupes de forces interarmées multinationales (GFIM) l'une des principales initiatives lancées au cours de ce Sommet. Bien que la publicité ayant entouré cette décision ait peut-être été moins grande, les efforts de l'Alliance contre la prolifération, y compris les travaux du DGP, n'en ont pas moins été un élément de la transformation de l'OTAN en vue de relever les défis liés au nouvel environnement de sécurité. La première étape concrète de la mise en pratique de la directive de ce Sommet a été l'établissement d'un Centre d'orientation global, approuvé par les ministres des Affaires étrangères de l'OTAN lors de leur réunion à Istanbul en juin 1994. Le cadre d'orientation de l'Alliance sur la prolifération des armes de destruction massive énumérait les nouveaux risques liés à la prolifération et réaffirmait qu'à cet égard, l'objectif principal de l'Alliance et de ses membres était de prévenir la prolifération ou, le cas échéant, d'en inverser le processus par leur action diplomatique. Il constatait que la prolifération des armes NBC pouvait, toutefois, se produire en dépit des normes et accords internationaux pour la non-prolifération et demandait que soient entrepris des travaux destinés à déterminer le potentiel nécessaire pour décourager la prolifération, dissuader la menace d'utiliser ou d'employer effectivement des armes NBC et, si besoin est, protéger les populations, les forces et le territoire de l'OTAN. Trois groupes de l'OTAN de haut niveau ont été créés à cette fin. Le Groupe politico-militaire de haut niveau sur la prolifération (SGP) s'occupe de la dimension politique du rôle de l'OTAN dans la lutte contre la prolifération. Le DGP, quant à lui, s'occupe de la réponse défensive de l'Alliance, l'un comme l'autre rendant compte au Conseil de l'Atlantique Nord par l'intermédiaire du Comité mixte sur la prolifération. Le programme de travail du DGP Pour définir la réponse défensive de l'Alliance face à la prolifération, le DGP a établi le programme de travail suivant, qui s'articule en trois phases: Phase 1: Evaluation des risques (achevée en décembre 1994). Phase 2: Implications et capacités nécessaires (achevée au printemps 1995): Montrer comment les différentes circonstances qui constituent des sources de préoccupation pour l'OTAN pourraient être fondamentalement modifiées par la présence ou l'utilisation d'armes NBC et de vecteurs efficaces; Etudier comment le dispositif de défense allié peut soutenir les efforts de non-prolifération; Déterminer les capacités nécessaires pour faire face à ces situations. Phase 3: Evaluation des capacités actuelles, identification des carences, et recommandations en vue d'y remédier (achevée en juin 1996): Evaluer les capacités actuelles de l'OTAN et des pays membres; Identifier les carences; Examiner les possibilités de coopération et d'amélioration en vue de remédier à ces carences; Envisager une révision de la politique et de la doctrine de défense; Intégrer ces efforts, s'il y avait lieu, dans le cadre des plans de défense existants de l'OTAN. Phase I: : Risques de prolifération pour l'OTAN Sous la coprésidence française et américaine, le DGP a produit une évaluation globale des risques qui a reçu l'aval des ministres des Affaires étrangères et de la Défense en décembre 1994. Il s'agissait du premier exercice d'évaluation de ce genre effectué par l'Alliance; il a permis d'atteindre un consensus quant à l'ampleur, à la nature et à la direction des risques que constitue la prolifération des armes NBC. L'évaluation des risques, qui est un document classifié, a fourni un certain nombre de détails justifiant les inquiétudes exprimées lors du Sommet au sujet des Etats situés à la périphérie ou à la proximité de l'OTAN, qui ont acquis ou sont sur le point d'acquérir des armes NBC et des vecteurs associés. Le nombre de pays possédant déjà des armes chimiques ou biologiques est apparu particulièrement préoccupant. L'évaluation des risques s'est penchée sur les évolutions technologiques jusqu'à l'année 2010. L'analyse a porté sur le lien entre les Etats fournisseurs et clients dans le commerce des matériaux, des technologies et des connaissances nécessaires pour acquérir des armes NBC et leurs vecteurs. L'étude a constaté, en particulier, que dans de nombreux cas, les relations entre fournisseurs et clients avaient déjà atteint un stade de développement avancé et a montré comment un transfert de technologie rapide pouvait affecter considérablement les risques auxquels l'OTAN est confrontée; l'importance de surveiller les activités de ces pays a également été soulignée. A la lumière de ces travaux, le DGP a conclu que la prolifération des armes NBC pourrait constituer une menace militaire directe à l'encontre de l'Alliance et doit donc être prise en compte dans les plans de défense. Encadré 1: Principes généraux d'orientation de la réponse de l'OTAN en matière de prolifération Garantir la cohésion de l'Alliance par une participation large et continue aux préparatifs de défense alliés en vue d'opérations dans l'environnement présentant des risques de prolifération des armes NBC; Maintenir la liberté d'action et montrer à tout adversaire potentiel que l'Alliance ne pliera pas devant la menace d'emploi ou l'utilisation effective d'armes NBC; Rassurer à la fois les Alliés et ses partenaires de coalition en ce qui concerne la capacité de l'Alliance à répondre efficacement à des menaces d'utilisation d'armes NBC ou à des attaques effectives,ou encore à fournir une protection contre celles-ci; Garantir des procédures de consultation adaptées et efficaces pour résoudre le plus tôt possible des crises susceptibles d'avoir une dimension NBC; Compléter les efforts de non-prolifération par des moyens militaires panachés qui dévalorisent les armes NBC, en décourageant leur acquisition et en faisant monter leur coût; Compléter la dissuasion nucléaire par des capacités militaires de défense et de réponse conventionnelles panachées, associées à des moyens de renseignement et de surveillance efficaces. Ensemble, ils renforceraient le dispositif global de dissuasion de l'Alliance face aux menaces constituées par la prolifération en multipliant les options offertes aux décideurs de l'Alliance lors de crises et de conflits; Etablir un panaché de capacités équilibré, comprenant des forces nucléaires et des capacités de réponse conventionnelles pour dévaloriser les armes NBC d'un proliférateur en refusant d'admettre les avantages militaires qu'elles procureraient et en laissant entrevoir la perspective d'une réponse écrasante à leur utilisation; Etablir une classification des capacités nécessaires en fonction de leur contribution aux objectifs de l'Alliance; Contrôler le conflit, et notamment le rythme et la direction des opérations militaires ainsi que la capacité de dominer toutes les phases d'un conflit; Faire évoluer les capacités à mesure que la menace évolue tout en se concentrant sur les conditions existantes et les tendances prévues à court terme, avec leurs caractéristiques régionales, et en présentant des possibilités de déployer des systèmes dans le futur, si nécessaire; Mettre l'accent sur la mobilité du système, dans la mesure où les risques de prolifération d'armes NBC devraient avoir un caractère essentiellement régional et où les forces de l'OTAN peuvent être appelées à opérer au-delà des frontières de l'OTAN; Intégrer les concepts associés aux armes NBC dans les plans de défense et les processus de normalisation de l'OTAN. Phase 2: Evaluation des implications et des capacités militaires nécessaires A partir de l'évaluation des risques, le DGP a étudié les implications de la prolifération en matière de défense, établi des orientations de politiques générales et défini les capacités militaires nécessaires. Cette phase des travaux a débuté sous la coprésidence française et américaine et a été achevée sous la coprésidence britannique et américaine. La phase 2 a commencé par une analyse exhaustive et rigoureuse des différents types possibles de menaces ou d'attaques avec des armes NBC dans tout l'éventail des situations envisageables, depuis des attaques sur le territoire de l'OTAN jusqu'à des opérations de maintien de la paix sous les auspices de l'ONU ou de l'Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE). Le DGP a examiné les conséquences politiques et militaires de telles attaques et étudié comment un proliférateur pourrait tenter (aussi malencontreux que cela puisse paraître) de menacer d'employer ou d'utiliser effectivement des armes NBC pour influencer les décisions des Alliés ou obtenir un avantage militaire opérationnel ou tactique. Un fait est devenu immédiatement apparent: le comportement des proliférateurs peut, dans bien des cas, être moins prévisible que celui, autrefois bien connu, du vieux pacte de Varsovie. Il est également moins probable que les proliférateurs aient une grande efficacité en matière de commande et de conduite des opérations, de communications, de procédures de déclenchement, d'arrangement de sécurité, ou de doctrines opérationnelles. En outre, le DGP a constaté que les armes NBC diffèrent substantiellement les unes des autres, tout comme leurs caractéristiques et leurs effets militaires potentiels. Ces considérations ont des incidences sur le dispositif de dissuasion de l'Alliance, et ont conduit le DGP à accorder une attention toute particulière à la protection des forces déployées, eu égard aux nouveaux rôles et missions de l'OTAN ainsi qu'à la nature du risque à l'échelon régional. A partir de cette analyse, le DGP a établi les principes fondamentaux permettant d'orienter la réponse militaire de l'OTAN face à la prolifération et d'appuyer les objectifs de l'Alliance pour y faire face. Ces principes (cf. Encadré 1) soulignent l'unité stratégique et la liberté d'action de l'Alliance tout en contribuant à les garantir; en outre, ils esquissent une approche possible du développement et de la modernisation des forces de l'OTAN de manière à ce qu'elles évoluent parallèlement à la menace. Ils fournissent le fondement de la politique générale de l'Alliance pour l'ensemble de ses efforts de lutte contre la prolifération. Le DGP a défini, à partir de ces fondements de politique générale, les capacités nécessaires pour répondre à ces nouveaux risques de prolifération. A ce stade, il n'a pas pris en compte les capacités dont dispose déjà l'Alliance (bien qu'elles soient, bien entendu, considérables), mais a plutôt cherché à identifier, ex nihilo le dispositif de forces le plus efficace pour combattre les risques liés aux armes NBC. Les conclusions du GDP ont été classées en trois niveaux, les deux premiers reflétant les besoins nécessaires pour répondre aux menaces actuelles ou à court terme, le troisième couvrant les besoins en cas d'évolution de la menace. Le noyau des structures de forces nécessaires pour faire face aux risques de prolifération figure au niveau 1 (cf. Encadré 2), que nous considérons comme absolument prioritaire. A partir de ce noyau de capacités militaires intégrées essentielles, le DGP a identifié les capacités de niveau 2 qui soutiennent fortement les projets politiques et les objectifs opérationnels de l'Alliance dans le domaine de la lutte contre les risques de prolifération existants ou prévus à court terme. Ils comprennent des applications informatiques de pointe, des moyens de défense multiniveaux contre les missiles, des détecteurs et plates-formes de reconnaissance, des contre-mesures médicales et des munitions spéciales permettant de répondre aux armes NBC. Encadré 2: Capacités requises - Niveau 1 Des capacités militaires intégrées essentielles servant le mieux les objectifs politico-militaires de l'Alliance en matière de lutte contre la prolifération. Elles constituent des multiplicateurs de forces pour accroître l'efficacité globale du dispositif de défense de l'Alliance face aux risques de prolifération ; et correspondent aux conditions existantes et aux tendances prévues à court terme. Renseignements opérationnels et stratégiques; Dispositifs de commandement, de conduite des opérations et de communications automatisés et déployables; Surveillance terrestre étendue; Détection, identification et signalisation à distance et locales des agents chimiques et biologiques; Dispositifs de défense aérienne étendus, comprenant des moyens de défense contre les missiles balistiques tactiques pour les forces déployées; Equipement de protection individuel anti-NBC pour les forces déployées. Phase 3: Améliorer les capacités de l'Alliance face à la prolifération La Phase 2 ayant permis d'identifier les capacités requises, il était désormais nécessaire de prendre en compte celles déjà disponibles ou programmées. D'où la mise en oeuvre de la Phase 3. Notre opinion générale à l'issue de cette évaluation globale était que les forces de l'OTAN fondées sur les moyens militaires et la défense commune constitués au cours de cinq décennies de coopération alliée demeuraient puissantes; toutefois, le DGP a identifié un certain nombre de domaines nécessitant une action corrective, notamment en vue d'améliorer la capacité de l'OTAN à remplir ses nouveaux rôles et ses nouvelles missions. Nous nous sommes particulièrement attachés, au cours de nos travaux, à ce que l'approche globale de la prolifération et des conclusions et recommandations du GDP soient intégrée aux tâches courantes et activités connexes de tous les organes de l'OTAN. Un moyen décisif d'y parvenir consistait à faire en sorte que les capacités identifiées soient considérées parallèlement à d'autres priorités de l'Alliance dans le cadre des plans de défense de l'Alliance. Ce processus s'inscrit dans un cycle d'objectifs de forces de deux ans, et les ministres de la Défense venaient de recevoir le rapport concernant le dernier cycle en date. Preuve de l'importance politique attachée aux problèmes de prolifération, ils ont donné instruction qu'un processus accéléré soit mis en oeuvre afin de corriger, dans un délai raccourci, toute insuffisance des moyens, relevée dans les travaux du DGP. C'était la première fois en 12 ans que cet outil accéléré de planification des forces était utilisé. Il est également significatif que tous les Alliés aient été invités à participer au processus de planification des forces, auquel la France ne participe pas d'ordinaire. Pour veiller à ce que ses conclusions soient suivies d'effet dans d'autres domaines d'activités de l'OTAN, le DGP a établi un vaste programme de 39 plans d'action distincts. Ceux-ci reflètent le large éventail de travaux que divers organes de l'OTAN doivent entreprendre dans les mois à venir; ils sont fondés sur les principes et les priorités définis dans le programme de travail de la Phase 2 et incluent une série de recommandations sur une approche graduelle de la réalisation de ce programme, prenant en compte l'adéquation des plans existants, la maturité des technologies actuelles et les implications de ces tâches en matière de ressources. Des échéances précises ayant été définies pour chacun des plans d'action, le DGP pourra suivre leur état d'avancement et tenir les ministres périodiquement informés du degré de réalisation des objectifs initiaux. Toutefois, la mise à disposition de nouvelles capacités ne suffira pas à garantir le succès de l'Alliance dans sa lutte contre les risques de prolifération. Nous avons également défini d'autres tâches nécessaires pour améliorer et modifier parallèlement les politiques générales orientant les efforts de l'OTAN en matière de défense commune contre la prolifération, ainsi que de nouveaux concepts opérationnels et de planification et une doctrine et des plans révisés, afin d'optimiser l'utilisation des forces et des capacités techniques de l'OTAN. Les défis qui nous attendent Un soldat britannique en poste dans le Golfe boit à l'aide d'un tube spécial de protection intégré à son masque anti-NBC. (Centre NBC de la défense, Royaume-Uni 44Kb) Le DGP a désormais accompli avec succès, minutie et sans délais les tâches arrêtées par les Chefs d'Etat et de Gouvernement de l'OTAN lors du Sommet de 1994. Toutefois, il ne faudrait pas laisser croire que son travail est terminé. Un important programme de suivi est désormais nécessaire pour consolider les conclusions présentées. Au cours de l'annéeU l'Alliance dans l'amélioration de ses capacités de lutte contre les risques de prolifération. Nous continuerons, dans le cadre d'un indispensable effort complémentaire, à affiner la politique de défense de l'Alliance afin d'orienter l'évolution ultérieure de la doctrine, de la planification, de la préparation et des exercices de l'OTAN. Nous pourrons ainsi maximiser l'utilité de nos capacités et optimiser l'ensemble de notre dispositif de défense. Au fur et à mesure que l'Alliance renforcera ses relations avec les nations partenaires et d'autres pays, le DGP aura également un rôle à jouer pour expliquer les efforts de défense de l'Alliance dans la lutte contre la prolifération et consulter ces pays au sujet des implications de la prolifération sur les plans de défense. Déjà, l'Alliance a établi avec la Fédération russe, en décembre 1995, un dialogue incluant des discussions relatives aux travaux effectués par le DGP. Nous souhaitons vivement établir des dialogues similaires avec d'autres nations partenaires dans les mois qui viennent afin de débattre de nos préoccupations communes en matière de sécurité, face à la prolifération. L'Italie a désormais succédé au Royaume-Uni à la coprésidence européenne, aux côtés des Etats-Unis, et, les deux pays vont, ensemble, veiller à ce que le DGP demeure au coeur de la poursuite des travaux effectués dans ce domaine au sein de l'ensemble de l'Alliance. Il s'efforcera également de maintenir la dynamique de ces deux dernières années. Ce faisant, nous devons tous être conscients qu'il est impératif de communiquer les conclusions de nos travaux et de faire connaître leur importance tant aux opinions publiques de nos pays qu'aux pays partenaires, alors que l'Alliance se prépare aux défis qui l'attendent. Il ne fait aucun doute que les conclusions et recommandations du DGP constituent un élément-clé de l'adaptation de l'Alliance au nouvel environnement de sécurité, parallèlement aux Groupes de forces interarmées multinationales et au Partenariat pour la paix. Les travaux effectués ont montré que notre réponse militaire à la prolifération doit être une des priorités de l'Alliance; cependant, le succès remporté jusqu'ici n'aurait pas été possible sans l'appui considérable de tous les pays alliés, de multiples autres organes de l'OTAN et la participation active des Autorités militaires de l'OTAN.